Il diritto di accesso verso la Pubblica Amministrazione

Sommario:

Il diritto dei cittadini alla trasparenza ed all’accesso ai documenti.

Per consentire ai cittadini di controllare l’operato della Pubblica Amministrazione, in molte nazioni progredite si sono introdotte delle misure per consentire agli interessati il diritto di accesso ai documenti che li riguardano, al fine di garantire la piena trasparenza nel comportamento dei poteri pubblici.
Ad esempio negli Stati Uniti il Freedom of Information Act del 1966 ha reso pubblici i documenti contenuti della “National Archives and Records Administration”, ed ha imposto alle amministrazioni pubbliche di rendere trasparente l’operato del il governo federale degli Stati Uniti d’America, comprendendo l’accesso totale o parziale a documenti riservati.

La situazione generale in Italia

In Italia solo dal 1990 è stato introdotto per il cittadino il diritto di accesso agli atti amministrativi della Pubblica amministrazione, con la legge 7 agosto 1990, n. 241, cui fece seguito il DPR 27 giugno 1992 n. 352 (Regolamento sulla legge 241 del 1990).

In particolare la legge 241/90, con gli artt. 22 e segg., stabilì che i privati hanno diritto di prendere visione o estrarre copia dei documenti amministrativi utilizzati dalle pubbliche amministrazioni, cioè di «ogni rappresentazione grafica, fotocinematografica, elettromagnetica o di qualunque altra specie del contenuto di atti, anche interni o non relativi a uno specifico procedimento, detenuti da una pubblica amministrazione e concernenti attività di pubblico interesse» (art. 22 l. n. 241/1990, modificata dalla l. n. 15/2005).
La legge stabilisce che l’accesso costituisce un «principio generale dell’attività amministrativa al fine di favorire la partecipazione e di assicurarne l’imparzialità e la trasparenza» (art. 22 l. cit.).
Il diritto di accesso spetta a tutti i soggetti privati, anche portatori di interessi pubblici o diffusi, che abbiano un «interesse diretto, concreto e attuale, corrispondente a una situazione giuridicamente tutelata» (art. 22 l. cit.): può trattarsi di diritti soggettivi, di interessi legittimi, o di situazioni strumentali alla tutela di essi.

L’ambito applicativo della legge e i soggetti privati

Questo principio vale non solo verso la Pubblica Amministrazione, ma anche nei confronti di soggetti privati che svolgono attività di pubblico interesse (art. 22 l. cit.), intendendosi “per “pubblica amministrazione”, tutti i soggetti di diritto pubblico e i soggetti di diritto privato limitatamente alla loro attività di pubblico interesse disciplinata dal diritto nazionale o comunitario”.
In pratica i soggetti privati che esercitano un’attività di pubblico interesse sono soggetti agli stessi obblighi di trasparenza e di accesso agli atti amministrativi dei soggetti di natura pubblica.

In cosa consiste il diritto di accesso ?

Il diritto di accesso è il diritto degli interessati di prendere visione e di estrarre copia di documenti amministrativi.
Per documento amministrativo si intende ogni rappresentazione grafica, fotocinematografica, elettromagnetica o di qualunque altra specie del contenuto di atti, anche interni o non relativi ad uno specifico procedimento, detenuti da una pubblica amministrazione e concernenti attività di pubblico interesse, indipendentemente dalla natura pubblicistica o privatistica della loro disciplina sostanziale.
Non è necessario che il documento sia stato formato dall’amministrazione in questione ma è sufficiente che sia detenuto da questa.

Chi può esercitare il diritto di accesso ?

Chiunque vi abbia un interesse, con la precisazione, ribadita dal TAR del Lazio, secondo cui “la legittimazione all’accesso va quindi riconosciuta a chiunque possa dimostrare che gli atti procedimentali oggetto dell’accesso abbiano spiegato o siano idonei a spiegare effetti diretti o indiretti nei suoi confronti”.
Quando si parla di “interesse” non si fa riferimento esclusivamente all’interesse del singolo soggetto richiedente, ma anche ad interessi pubblici o diffusi; quindi anche il soggetto portatore di questo tipo di interessi è titolare del diritto di accesso (ad esempio un’associazione di categoria)

Come si esercita il diritto di accesso ?

La richiesta di accesso deve essere motivata, quindi dovrà specificare l’interesse connesso all’oggetto della richiesta ed inoltre dovrà contenere gli estremi del documento oggetto della richiesta ovvero gli elementi che ne consentano l’individuazione, nonché l’identità del soggetto richiedente.

Vi sono due tipi di accesso:

Accesso informale: Se non vi sono problemi di privacy con soggetti controinteressati, il diritto di accesso può essere esercitato in via informale mediante richiesta, anche verbale, all’ufficio. La richiesta viene esaminata senza formalità, e se è accolta comporta l’esibizione del documento o l’ estrazione di copie.
Accesso formale: si ha quando l’accoglimento immediato della richiesta risulti impossibile, ovvero quando sorgano dubbi sulla legittimazione del richiedente, sulla sussistenza dell’interesse, sull’accessibilità del documento, o sull’esistenza di contro-interessati. L’esercizio formale dà luogo a un procedimento amministrativo autonomo, con un responsabile e un termine di 30 giorni.

Il diritto di accesso in generale

E’ di due tipi:

Accesso classico o documentale (Legge n. 241/90) a richiesta dei soli interessati e per i soli “documenti”
Accesso civico
1. Accesso civico semplice (Decr. L.gs. n. 33/2013) a richiesta di chiunque per i soli atti con obbligo di pubblicazione
2. Accesso civico generalizzato (Decr. L.gs. n. 97/2016 a richiesta di chiunque anche al di fuori dell’obbligo di pubblicazione

La Legge sul procedimento amministrativo (l. n. 241/90) ha sancito la fine del principio di segretezza dei documenti amministrativi che fino a quel momento aveva costituito la regola nell’ambito dell’ordinamento giuridico italiano.
Su questa legge è stato emanato il Regolamento sul diritto di accesso con DPR n.184 del 12 aprile 2006.
La Pubblica Amministrazione, pertanto, attraverso di essa, cessa di avere segreti, passando da un sistema chiuso ed incentrato sul principio di riservatezza ad un sistema basato su principi di trasparenza.

Dagli anni ’90 ad oggi, tuttavia, vi sono state diverse modifiche legislative, passando per il d.lgs. n. 33/2013, fino a giungere al d.lgs. n. 96/2016.

Tutela: Il cittadino può rivolgersi:

In via giustiziale
1. Al difensore civico
2. Alla Commissione per l’accesso
In via giurisdizionale: al TAR con rito abbreviato

L’accesso classico o documentale

La Legge 241 del 1990, all’art. 22, così stabilisce:

Ai fini del presente capo si intende:
1. per “diritto di accesso”, il diritto degli interessati di prendere visione e di estrarre copia di documenti amministrativi;
2. per “interessati”, tutti i soggetti privati, compresi quelli portatori di interessi pubblici o diffusi, che abbiano un interesse diretto, concreto e attuale, corrispondente ad una situazione giuridicamente tutelata e collegata al documento al quale è chiesto l’accesso;
3. per “controinteressati”, tutti i soggetti, individuati o facilmente individuabili in base alla natura del documento richiesto, che dall’esercizio dell’accesso vedrebbero compromesso il loro diritto alla riservatezza;
4. per “documento amministrativo”, ogni rappresentazione grafica, fotocinematografica, elettromagnetica o di qualunque altra specie del contenuto di atti, anche interni o non relativi ad uno specifico procedimento, detenuti da una pubblica amministrazione e concernenti attività di pubblico interesse, indipendentemente dalla natura pubblicistica o privatistica della loro disciplina sostanziale;
5. per “pubblica amministrazione”, tutti i soggetti di diritto pubblico e i soggetti di diritto privato limitatamente alla loro attività di pubblico interesse disciplinata dal diritto nazionale o comunitario.
L’accesso ai documenti amministrativi, attese le sue rilevanti finalità di pubblico interesse, costituisce principio generale dell’attività amministrativa al fine di favorire la partecipazione e di assicurarne l’imparzialità e la trasparenza.
Tutti i documenti amministrativi sono accessibili, ad eccezione di quelli indicati all’articolo 24, commi 1, 2, 3, 5 e 6.
Non sono accessibili le informazioni in possesso di una pubblica amministrazione che non abbiano forma di documento amministrativo”.

L’accesso civico semplice

Il diritto all’accesso civico riguarda la possibilità di accedere a documenti, informazioni e dati oggetto di pubblicazione obbligatoria (articolo 5, comma 1, d. lgs. n. 33/2013).

Può essere esercitato da chiunque, a prescindere da un particolare requisito di qualificazione, in caso di mancata pubblicazione degli stessi da parte dell’amministrazione.

La richiesta è gratuita, e non deve essere motivata.

Il d.lgs. n. 33/2013, cd. Testo Unico per la trasparenza delle P.A., ha avuto l’importante merito di fare accedere all’interno dell’ordinamento giuridico italiano la nozione di accesso civico affiancandola a quella già presente di accesso documentale prevista ai sensi degli articoli 22 ss. della legge n. 241/1990.

L’ art. 5 d.lgs. 33/2013, che così recita: “L’obbligo previsto dalla normativa vigente in capo alle pubbliche amministrazioni di pubblicare documenti, informazioni o dati comporta il diritto di chiunque di richiedere i medesimi, nei casi in cui sia stata omessa la loro pubblicazione”.

Quindi “chiunque” ha il diritto di richiedere alle Pubbliche Amministrazioni la pubblicazione di quei documenti, quelle informazioni o quei dati per i quali sussiste lo specifico obbligo di pubblicazione da parte delle stesse, nell’eventualità in cui esse non vi abbiano già spontaneamente provveduto.

La volontà della legge è, pertanto, quella di far corrispondere al dovere di pubblicazione gravante in capo alle Pubbliche amministrazioni il diritto dei privati di accedere ai documenti, ai dati e alle informazioni interessati all’inadempienza.

Il richiedente non ha alcun onere di motivare l’istanza di accesso. Trattasi, dunque, dell’accesso a quegli atti e a quei documenti di per sé pubblici ed in quanto tali conoscibili e fruibili gratuitamente da parte di “ogni cittadino”.

Un esempio potrebbe aiutare a comprendere al meglio tale tipologia di accesso.

In capo alle Pubbliche amministrazioni, oggigiorno, grava l’obbligo di pubblicare sui propri siti istituzionali il Curriculum Vitae dei propri dirigenti. Ebbene, qualora ciò non avvenga, di fronte all’inadempienza della Pubblica amministrazione “qualsiasi cittadino” è legittimato ad effettuare l’accesso civico al fine di richiedere che quel Curriculum Vitae sia definitivamente reso pubblico.

L’accesso civico “generalizzato”

Il decreto legislativo n. 97/2016 ha affiancato all’accesso civico “semplice” un’altra tipologia di accesso civico, equivalente all’anglosassone Freedom of information act (FOIA): l’accesso civico “generalizzato”.

Oggi esiste in Italia il sito governativo FOIA sull’accesso civico generalizzato (clicca qui).

L’accesso generalizzato, nello specifico, risulta disciplinato al comma 2 dell’art. 5 del d.lgs. 33/2013, come modificato dal d.lgs. n. 97/2016, che così recita: “Allo scopo di favorire forme diffuse di controllo sul perseguimento delle funzioni istituzionali e sull’utilizzo delle risorse pubbliche e di promuovere la partecipazione al dibattito pubblico, chiunque ha diritto di accedere ai dati e ai documenti detenuti dalle pubbliche amministrazioni, ulteriori rispetto a quelli oggetto di pubblicazione ai sensi del presente decreto, nel rispetto dei limiti relativi alla tutela di interessi giuridicamente rilevanti secondo quanto previsto dall’articolo 5-bis”.

Il diritto all’accesso civico generalizzato riguarda la possibilità di accedere a dati, documenti e informazioni detenuti dalle pubbliche amministrazioni ulteriori rispetto a quelli oggetto di pubblicazione obbligatoria previsti dal d. lgs. n. 33/2013.

La legittimazione a esercitare il diritto è riconosciuta a chiunque, a prescindere da un particolare requisito di qualificazione.

La richiesta deve consentire all’amministrazione di individuare il dato, il documento o l’informazione; sono pertanto ritenute inammissibili richieste generiche.

Il rilascio dei dati da parte dell’amministrazione è gratuito, salvo l’eventuale costo per la riproduzione degli stessi su supporti materiali.

Il diritto di accesso civico generalizzato si esercita compilando il modulo predisposto, senza indicare motivazioni. Il modulo, sottoscritto dal richiedente e accompagnato da copia di un documento di identità, va inviato al dipartimento, all’ufficio centrale o all’ufficio periferico competente per via telematica (sia e-mail ordinaria che posta elettronica certificata-Pec), per posta ordinaria o consegnato a mano.

Nei casi di diniego totale o parziale dell’accesso o di mancata risposta entro il termine previsto da parte dell’Ufficio detentore dei dati, il richiedente può presentare ricorso al Tribunale amministrativo regionale ai sensi dell’art. 116 del Codice del processo amministrativo (D.Lgs. 2 luglio 2010, n. 104).

I limiti all’accesso civico generalizzato

In via generale l’accesso civico può essere rifiutato dalla P.A. nel caso in cui il diniego sia necessario al fine di tutelare o un particolare interesse pubblico, si pensi alla sicurezza pubblica; alla sicurezza nazionale; alla difesa e alle questioni militari; alle relazioni internazionali.

L’accesso civico può essere, altresì, rifiutato dalla P.A. nel caso in cui il diniego sia necessario al fine di tutelare un particolare interesse privato, si pensi alla protezione dei dati personali, in conformità con la disciplina legislativa in materia o alla libertà e la segretezza della corrispondenza [2].

Le differenze fra i vari tipi di accesso

L’accesso classico o documentale agli atti di cui alla legge 241/90 continua a sussistere, sia pure in modo parallelo, rispetto all’accesso civico.

L’esercizio del diritto di accesso civico generalizzato non è sottoposto ad alcuna limitazione quanto alla legittimazione soggettiva del richiedente. Può avanzare richiesta di accesso generalizzato “chiunque” voglia accedere ai documenti amministrativi non soggetti all’obbligo di pubblicazione da parte della Pubblica amministrazione.

Per l’accesso classico o documentale, invece, l’istanza di accesso compete esclusivamente a coloro che abbiano un interesse giuridico diretto, concreto ed attuale corrispondente ad una situazione giuridicamente tutelata, collegata al documento al quale si richiede l’accesso.

L’istanza di accesso civico non richiede alcuna motivazione.
Per l’accesso civico, infatti, non è prescritto alcun obbligo di motivazione della richiesta di ostensione degli atti e dei documenti.

Invece con l’accesso classico o documentale vi è l’obbligo di motivazione dell’istanza.
Con l’accesso classico o documentale si esclude l’utilizzabilità del diritto di accesso allo scopo di sottoporre l’Amministrazione ad un controllo generalizzato.

Diversamente, invece, vale per l’accesso civico che è riconosciuto proprio quale strumento di partecipazione dei cittadini e di controllo cd. diffuso.

Il diritto di accesso nei Fondi Pensione

La Covip ha emanato un apposito provvedimento che regola il diritto di accesso ai documenti in suo possesso.
Si tratta del Regolamento del 14 dicembre 2016 disciplinante i procedimenti relativi all’accesso civico ai dati, alle informazioni e dai documenti detenuti dalla COVIP.

Normativa utile

Norme di legge

Normativa Covip

– Deliberazione del 28 novembre 2008 (Regolamento per l’esercizio del diritto di accesso ai documenti amministrativi)
– Deliberazione del 14 dicembre 2016 (Regolamento disciplinante i procedimenti relativi all’accesso civico ai dati, alle informazioni e dai documenti detenuti dalla COVIP).