I tagli alle pensioni dal 2019: l’ordinanza di rimessione alla Corte Costituzionale


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Ordinanza n. 213 del 17 ottobre 2019 della Corte dei conti
Sez. giurisdizionale per il Friuli-Venezia Giulia

contro la Legge 30 dicembre 2018, n. 145 (Bilancio di previsione dello Stato per l’anno finanziario 2019 e bilancio pluriennale per il triennio 2019-2021), art. 1, comma 260 e commi da 261 a 268.

Il prelievo sulle pensioni di importo più elevato (art. 1, commi da 261 a 268, della legge n. 145/2018)

A.1. Violazione degli articoli 3 e 53 della Costituzione.

Il contributo introdotto dalla legge di bilancio 2019, ad avviso di questo giudice, non si inscrive nel perimetro tracciato dalla sentenza della Corte costituzionale n. 173/2016, con la quale è stata positivamente scrutinata l’omologa misura, disposta con l’art. 1, comma 486, della n. 147/2013 (legge di stabilità 2014), in primo luogo con riguardo alla natura giuridica ad esso ascrivibile.

In detta pronuncia si è affermato che quel prelievo non potesse configurarsi come un tributo «non essendo acquisito allo Stato, né destinato alla fiscalità generale, ed essendo, invece, prelevato, in via diretta, dall’Inps dagli altri enti previdenziali coinvolti, i quali – anzichè versarlo all’Erario in qualità di sostituti di imposta – lo trattengono all’interno delle proprie gestioni, con specifiche finalità solidaristiche endo-previdenziali, anche per quanto attiene ai trattamenti dei soggetti cosiddetti «esodati».

In questi termini lo si è giudicato affine all’intervento in precedenza realizzato con l’art. 37 della legge 23 dicembre 1999, n. 488 (Legge finanziaria 2000), che la Consulta medesima non ritenne confliggente con gli articoli 3 e 53 della Costituzione in quanto volto a realizzare «un circuito di solidarietà interno al sistema previdenziale» (ordinanza n. 22 del 2003), e neppure contraria agli articoli 2, 36 e 38 della Costituzione (ordinanza n. 160 del 2007)».

Sulla base di queste premesse si è pertanto riconosciuto ad esso la natura di «prelievo inquadrabile nel genus delle prestazioni patrimoniali imposte per legge, di cui all’art. 23 della Costituzione, avente la finalità di contribuire agli oneri finanziari del sistema previdenziale (sentenza n. 178 del 2000; ordinanza n. 22 del 2003)

Le norme attuali presentano caratteri significativamente diversi.

In primis non risulta enunciata alcuna destinazione «vincolata» delle risorse, attinte con l’intervento in discussione, a finalità solidaristiche endo-previdenziali.

All’uopo non si reputano sufficienti, nè significativi in sè, la previsione dell’accantonamento in fondi tematici presso gli istituti previdenziali coinvolti e il richiamo allo strumento della conferenza di servizi per l’accertamento del quantum conseguito (commi 265 e 266). Si tratta, invero, di disposizioni che si limitano piuttosto all’indicazione formale di soluzioni tecniche di gestione, che nulla esprimono, tuttavia, in termini di contenuto sostanziale qualificante della misura sotto il profilo teleologico. La lettura offerta si ritiene trovi riscontro nella carenza di ulteriori elementi indicativi di una siffatta finalizzazione, in presenza invece di qualificati dati giuridici e finanziari di segno contrario.

Preliminarmente giova osservare come sul punto non possano trarsi attendibili spunti ermeneutici dalla relazione di presentazione dell’originaria proposta normativa di intervento sulle pensioni più elevate, poichè prospettava un’ipotesi regolatoria completamente diversa, nel contenuto e nella ratio ispiratrice, che poi non ha trovato riscontro nelle disposizioni successivamente introdotte.

Ciò premesso, deve rilevarsi che – nel documento redatto dai Servizi studi e bilancio di Camera e Senato, contenente la descrizione ed il commento delle modifiche al disegno di legge di bilancio, approvate in sede di esame al Senato – tra le quali rientrano le versioni definitive delle norme in discussione, nessuna notazione espressa viene compiuta in merito alla destinazione dei risparmi conseguiti, essendo unicamente richiamato il dato testuale secondo cui gli stessi confluiscono presso i Fondi appositamente costituiti dall’Inps e dagli altri istituti interessati e ivi «restano accantonati». Ed anzi vengono palesate delle perplessità sulla previsione della conferenza di servizi per la determinazione delle somme da destinare ad essi, segnalando «l’opportunità di chiarire in modo più puntuale le modalità di funzionamento dello strumento della conferenza di servizi in relazione alla fattispecie in esame»: un elemento, questo, che suffraga il carattere alquanto generico e non vincolante, quanto a destinazione delle risorse, che deriverebbe dall’imputazione ai Fondi, anche in relazione al fatto che tale accantonamento è comunque esposto ad acquisizione al bilancio dello Stato, per l’ordinaria permeabilità della gestione finanziaria dell’Inps. Non secondaria appare, inoltre, la stessa denominazione attribuita (provvisoriamente) alle norme in questione – «Riduzioni transitorie della misura dei trattamenti pensionistici di importo elevato» – atteso che, obiettivamente, non indica in alcun modo specifiche finalità solidaristiche endo-previdenziali, né tantomeno evoca l’emergere attuale di situazioni di più accentuata criticità finanziaria del sistema pensionistico. (cfr. Dossier 23 dicembre 2018 – Legge di bilancio 2019 – Le modifiche approvate dal Senato della Repubblica – Il maxiemendamento del Governo 1.9000, pagg. 192 e ss. – le disposizioni recano la numerazione non definitiva, commi da 142-ter a 142-decies).

Anche in altro documento parlamentare di analisi dei profili finanziari delle surriferite previsioni non è presente alcuna osservazione in ordine alla destinazione delle somme conseguite con le misure de quibus, ma sono solo riportati i risparmi attesi, al lordo ed al netto delle minori entrate tributarie. Unico elemento distintivo è il cambio di denominazione del prelievo, indicato come «contributo di solidarietà» (cfr. Camera dei deputati, Servizio bilancio dello Stato – Dossier, Legge di bilancio 2019 – Modifiche approvate dal Senato – dicembre 2018, pagg. 75 e ss.).

Una denominazione che, peraltro, non permane nel testo definitivo della legge di bilancio, approvato dal Parlamento, ove il contributo è inserito tout court nella Parte I Sezione I, recante «Misure quantitative per la realizzazione degli obiettivi programmati», insieme indistintamente a tutti gli altri interventi rientranti nella manovra finanziaria deliberata: con ciò risultandone suffragata la connotazione finanziariamente «neutra».

Sul punto si presenta, poi, di precipuo rilievo il documento delle Camere, redatto nel gennaio 2019 dopo l’approvazione della legge di bilancio (legge n. 145/2018) e del disegno di legge collegato in materia fiscale (decreto-legge n. 119/2018, conv. con legge n. 138/2018), in cui sono analizzati la composizione e gli effetti sui saldi di finanza pubblica della manovra di bilancio 2019/2021. Ivi è riportata – in apposito quadro aggiornato – l’indicazione del definitivo livello delle spese previste: tra queste figurano sia la rimodulazione della perequazione che la riduzione dei trattamenti pensionistici di maggior importo, semplicemente menzionate come interventi di riduzione della spesa (come «minor adeguamento delle pensioni di importo più elevato» e «riduzione dei trattamenti pensionistici più elevati», senza alcuna caratterizzazione teleologica) e, in tali termini, rappresentate nella pertinente tabella illustrativa dell’impatto finanziario di ciascuna misura (qui indicate come «raffreddamento indicizzazione pensioni» e «contributo pensioni di importo più elevato»).

Ed ancora, specularmente, nella ulteriore tabella rappresentativa degli interventi previsti dalla manovra di bilancio e dei relativi mezzi di copertura, le misure a carico delle pensioni più elevate sono comprese tra questi ultimi (in valore cumulato): risultando configurate, dunque, come ordinari strumenti di finanziamento dei livelli di spesa approvati (cfr. Servizio bilancio del Senato e Servizio bilancio dello Stato della Camera, Dossier – gennaio 2019 – Manovra di bilancio 2019-2021 – Effetti sui saldi e conto risorse e impieghi).

Le notazioni che precedono si legano in modo significativo al carattere complessivamente «espansivo» della manovra di bilancio per il 2019 (e per il triennio fino al 2021) per quanto riguarda il comparto previdenziale, nel quale è introdotta una riforma dei requisiti di accesso alla pensione, che determina un significativo ampliamento della platea degli aventi diritto al collocamento in quiescenza rispetto alle scadenze generali fissate dalla legge «Fornero».

Non si è in presenza, dunque, di norme inserite in un contesto finanziario del sistema pensionistico che appaia considerato dal legislatore straordinariamente emergenziale e cui debba, pertanto, farsi fronte attraverso uno strumento «straordinario» di ausilio, bensì di previsioni volte ad individuare mezzi di copertura aggiuntivi delle spese pubbliche mediante imposizione, tuttavia, di un prelievo «selettivo» a carico di alcune categorie di pensionati.

Ed invero depone in tal senso anche la previsione della durata quinquennale della riduzione imposta che, obiettivamente, indica la prospettiva di un più marcato consolidamento nel tempo degli effetti di decurtazione delle pensioni più elevate: in una logica normativa, quindi, che non si presenta di «gestione dell’emergenza» bensì di tendenziale revisione in pejus definitiva di tali trattamenti e rende, dunque, non solo significativamente più incisiva la lesione dei diritti patrimoniali dei destinatari; ma anche più marcato l’effetto discriminatorio rispetto ai non incisi, a parità di condizioni reddituali.

In questi termini si reputa molto significativa la protrazione del prelievo oltre l’arco temporale di sviluppo della programmazione pluriennale di bilancio, che appare confermare la natura di misura non conseguente a situazioni emergenziali, ma al contrario giustificato, genericamente, da esigenze di fiscalità generale.

D’altro canto, è indubitabile che il dato temporale di interventi come quella all’esame assume una specifica rilevanza rispetto alla posizione di coloro che le subiscono, sia sul piano soggettivo che oggettivo.

Sotto il primo profilo, perchè costoro hanno un’età spesso alquanto avanzata e, quindi, cinque anni possono talvolta rappresentare anche l’intero periodo di fruizione del trattamento pensionistico, assumendo così la decurtazione carattere definitivo.

Con riguardo al secondo, perchè questo contributo si inscrive in una sequenza, pur non continuativa, di interventi variamente affini realizzati nell’arco di oltre dieci anni, in conseguenza dei quali le pensioni più elevate hanno subito reiterate decurtazioni. Se lo si pone in relazione anche soltanto con l’ultimo precedente, disposto per il triennio 2014/2016, si può riscontrare come un soggetto collocato in quiescenza nel 2014 si trovi a percepire – in un decennio – la pensione intera, spettantegli secondo le disposizioni previdenziali su cui ha fatto affidamento, unicamente per due anni (2017 e 2018). In questi termini si delinea il notevole impatto della disciplina all’esame, che smentisce le affermazioni dell’Inps secondo cui cinque anni sono poco più del triennio previsto in precedenti previsioni similari e, comunque, costituiscono un periodo «circoscritto». Appare necessario, infatti, che la valutazione della dimensione di «temporaneità» delle misure si coniughi con l’analisi diacronica delle scelte del legislatore in questo ambito, al fine di preservare l’effettività dei criteri secondo i quali le stesse sono state sinora di volta in volta ritenute costituzionalmente legittime.

Alla luce delle osservazioni rassegnate, ritiene pertanto questo giudice che l’intervento di riduzione delle pensioni di importo elevato di cui all’art. 1, commi da 261 a 268, della legge n. 145/2018, presenti natura sostanzialmente tributaria atteso che, in concreto: determina una decurtazione patrimoniale arbitrariamente duratura del trattamento pensionistico, con acquisizione al bilancio statale del relativo gettito e costituisce un prelievo coattivo correlato ad uno specifico indice di capacità contributiva, che esprime l’idoneità del soggetto passivo all’obbligazione tributaria.

Nei descritti termini esso si presenta confliggente con i principi di cui agli art. 3 e 53 della Costituzione, gravando soltanto su specifiche categorie di pensionati e non su tutti i cittadini: con ciò risultando ingiustificatamente discriminatorio e non rispettoso dei canoni fondamentali di uguaglianza a parità di reddito e di universalità dell’imposizione.

L’irragionevolezza della deroga ai predetti principi si estrinseca, riprendendo le parole utilizzate della Corte costituzionale nella sentenza n. 116/2013, «avendo riguardo, quindi, non tanto alla disparità di trattamento fra dipendenti o fra dipendenti e pensionati o fra pensionati e lavoratori autonomi od imprenditori, quanto piuttosto a quella fra cittadini. Va infatti, al riguardo, precisato che i redditi derivanti dai trattamenti pensionistici non hanno, per questa loro origine, una natura diversa e minoris generis rispetto agli altri redditi presi a riferimento, ai fini dell’osservanza dell’art. 53 della Costituzione, il quale non consente trattamenti in pejus di determinate categorie di redditi da lavoro”.

Nel caso in esame la rilevata insussistenza di condizioni finanziarie di eccezionalità, cui ancorare una specifica destinazione solidaristica endo-previdenziale del prelievo disposto, a protrazione per un arco temporale rilevante e la devoluzione alla copertura della spesa pubblica rendono irragionevole il diverso trattamento imposto ai pensionati incisi rispetto ai contribuenti in generale, laddove il legislatore avrebbe dovuto intervenire, invece, <mediante un «universale» intervento impositivo> (Corte costituzionale sent. n. 223/2012), avvalendosi degli ordinari strumenti di modulazione del carico fiscale atteso che «la Costituzione non impone affatto una tassazione fiscale uniforme, con criteri assolutamente identici e proporzionali per tutte le tipologie di imposizione tributaria; ma esige invece un indefettibile raccordo con la capacità contributiva, in un quadro di sistema informato a criteri di progressività, come svolgimento ulteriore, nello specifico campo tributario, del principio di eguaglianza, collegato al compito di rimozione degli ostacoli economico-sociali esistenti di fatto alla libertà ed eguaglianza dei cittadini-persone umane, in spirito di solidarietà politica, economica e sociale (articoli 2 e 3 della Costituzione)» [Corte costituzionale sentenza n. 341 del 2000].

In definitiva si reputa che la disciplina in discussione presenti profili di criticità omologhi a quelli rilevati dal Giudice delle leggi nella citata sentenza n. 116/2013, con riferimento al contributo imposto con l’art. 18, comma 22-bis, del decreto-legge n. 98 del 2011, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 111 del 2011, (come modificato dall’art. 24, comma 31-bis, del decreto-legge n. 201 del 2011, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 214 del 2011), in particolare dovendosi richiamare l’affermazione secondo cui l’intervento selettivo a carico dei pensionati integra una violazione particolarmente grave del principio di ragionevolezza poichè – stante la natura di retribuzione differita del trattamento pensionistico – «il maggior prelievo tributario rispetto ad altre categorie risulta con più evidenza discriminatorio, venendo esso a gravare su redditi ormai consolidati nel loro ammontare, collegati a prestazioni lavorative già rese da cittadini che hanno esaurito la loro vita lavorativa, rispetto ai quali non risulta più possibile neppure ridisegnare sul piano sinallagmatico il rapporto di lavoro».

 A.2. Violazione degli articoli 3, 23, 36 e 38 della Costituzione.

Anche ritenendo il prelievo de quo non di natura tributaria, i dubbi di costituzionalità di tale misura impositiva, non verrebbero meno.

Si è riportato in precedenza che la Corte costituzionale, in occasione dello scrutinio dei contributo posto sulle pensioni più elevate con l’art. 1, comma 486, della legge n. 147/2013, ha riconosciuto ad esso la natura di prestazione patrimoniale imposta per legge, in conformità al modello di cui all’art. 23 della Costituzione, procedendo poi a vagliarne la legittimità costituzionale in relazione ai principi di ragionevolezza e proporzionalità (cfr. sent. cit. n. 173/2016).

Orbene, ritiene questo Giudice, che anche seguendo tale percorso ermeneutico, la disciplina in esame non possa essere giudicata positivamente, proprio alla luce dei requisiti di ammissibilità declinati nella predetta pronuncia. In particolare, ivi si è affermato che un contributo di solidarietà sulle pensioni può essere consentito, purchè non ecceda i limiti posti «dal combinato operare dei principi, appunto, di ragionevolezza, di affidamento e della tutela previdenziale (articoli 3 e 38 della Costituzione), il cui rispetto è oggetto di uno scrutinio «stretto» di costituzionalità, che impone un grado di ragionevolezza complessiva ben più elevato di quello che, di norma, è affidato alla mancanza di arbitrarietà». E, conformemente a tale paradigma valutativo di «stretta costituzionalità», si perviene ad indicare le condizioni in presenza delle quali risultano adeguatamente bilanciati «la garanzia del legittimo affidamento nella sicurezza giuridica con altri valori costituzionalmente rilevanti». Condizioni, che la Corte così determina: «In definitiva il contributo di solidarietà, per superare lo scrutinio «stretto» di costituzionalità, e palesarsi dunque come misura improntata effettivamente alla solidarietà previdenziale (artt. 2 e 38 della Costituzione), deve: operare all’interno del complessivo sistema della previdenza; essere imposto dalla crisi contingente e grave del predetto sistema; incidere sulle pensioni più elevate (in rapporto alle pensioni minime); presentarsi come prelievo sostenibile; rispettare il principio di proporzionalità; essere comunque utilizzato come misura una tantum».

Le osservazioni svolte in precedenza portano a rilevare che le disposizioni della legge n. 145/2018 disattendono i principali elementi qualificanti il modello indicato nei chiari termini sopra riportati dalla Consulta, nel quale si richiede la compresenza delle succitate condizioni.

Non è dato rinvenire nell’odierno contesto normativo alcuna condizione di eccezionalità e/o di specifica crisi del sistema previdenziale, cui si debba far fronte con il contributo de quo, che viceversa si presenta inserito in una manovra di bilancio complessivamente espansiva proprio nel settore previdenziale. Non viene in rilievo, dunque, quella logica di «solidarietà forte» e «mutualità intergenerazionale» posta a fondamento del positivo giudizio di ragionevolezza sull’intervento selettivo del legislatore, pur compressivo del principio di affidamento dei soggetti incisi, in ordine alla conservazione del trattamento pensionistico maturato.

D’altro canto, si presenta non affermabile – come si è già esposto – una sicura destinazione intra-previdenziale dei risparmi attesi, in presenza al contrario di significativi indicatori della destinazione di tali risorse all’ordinaria copertura delle spese previste nella legge di bilancio.

Sotto altro angolo visuale la previsione della durata quinquennale del contributo, disposto altresì in ravvicinata sequenza con il precedente (solo un biennio di «intervallo», 2017/2018) e comunque in linea di continuità con altri più risalenti, indica obiettivamente la ripetitività della scelta del legislatore, che si connota quindi non quale prelievo una tantum – come richiede la giurisprudenza costituzionale – bensì come soluzione volta ad assicurare un ordinario meccanismo di alimentazione del sistema previdenziale (ovvero, come si dubita nel caso di specie, della stessa finanza generale).

Il prelievo all’esame, dunque, in quanto carente dei caratteri di legittimazioni enucleati dalla giurisprudenza costituzionale, non realizza un adeguato e ragionevole bilanciamento dei valori costituzionali coinvolti, e si atteggia quale arbitraria compressione, in danno di specifiche categorie di pensionati, del principio di affidamento nella certezza delle situazioni giuridiche acquisite. Risultano, così, violate le garanzie costituzionali sancite negli articoli 3, 23, 36 e 38, atteso che il sacrificio imposto ad una ristretta cerchia di soggetti si palesa del tutto ingiustificato e discriminatorio, impropriamente sostitutivo di un intervento di fiscalità generale nei confronti di tutti i cittadini.

Attesa la necessaria compresenza di tutte le condizioni stabile dalla Corte costituzionale nella sentenza n. 173/2016, non risultano sufficienti – in senso contrario – l’ammontare elevato dei trattamenti incisi e l’articolazione del contributo secondo diverse aliquote.

Nella sentenza n. 173/2016 si affermava – va sottolineato – che le condizioni di legittimità costituzionale ivi indicate «appaiono, sia pur al limite, rispettate nel caso dell’intervento legislativo in esame»: nell’attuale normativa, reputa questo giudice, che quel limite sia stato obiettivamente valicato.

L’intervento di revisione del meccanismo di rivalutazione delle pensioni
(art. 1, comma 260, legge n. 145/2018).

Violazione degli articoli 3, 36 e 38 della Costituzione

Con la norma in esame il legislatore è intervenuto nuovamente sul sistema di c.d. indicizzazione delle pensioni, rideterminando parzialmente i limiti di perequazione già introdotti dall’art. 1, comma 483, della legge n. 147/2013 (legge di stabilità 2014), per il triennio 2014-2016, e successivamente estesi anche al 2017 e 2018 dall’art. 1, comma 286, della legge n. 208/2015. In particolare, l’attuale regolazione riconosce la perequazione sulla base di aliquote decrescenti, relative ai trattamenti pensionistici di importo complessivo fino a 9 volte il trattamento minimo Inps, laddove la disciplina previgente considerava i trattamenti pensionistici con importo complessivo fino a 6 volte il trattamento minimo.

L’intervento costituisce l’ulteriore atto di una sequenza ininterrotta di provvedimenti che, secondo modalità diverse ma rispondenti ad una omologa ratio ispiratrice, hanno sistematicamente compresso (e talora del tutto escluso) la perequazione dei trattamenti pensionistici di maggior importo a partire dall’anno 2012: la situazione determinata con la legge di bilancio 2019 porta a consolidare detta contrazione per un decennio (2012/2021).

Nel Dossier parlamentare del dicembre 2018 è ripercorso in dettaglio il «cammino» della legislazione in materia: dalla norma fondante costituita dall’art. 34, comma 1, della legge n. 448/1998, alla prima distribuzione del meccanismo secondo «fasce» reddituali, introdotta con l’art. 69, comma 1, della legge n. 388/2000; dal «blocco» biennale previsto per il 2012/2013 nella c.d. legge Fornero (art. 24, comma 25, del decreto legge n. 201/2011 conv. con legge n. 214/2011, abrogativo del precedente art. 18, comma 3, del decreto legge n. 98/2011 conv. con legge n. 111/2011), poi caducato dalla Corte costituzionale con la sentenza n. 70/2015, e in seguito riproposto con il decreto-legge n. 65/2015 (confermando sostanzialmente il blocco biennale sui trattamenti superiori a 6 volte il minimo Inps) fino alla rimodulazione prevista con il citato art. 1, comma 483 della legge n. 147/2013 (protratta, come detto, anche per il 2017/2018).

Il descritto quadro normativo offre plastica evidenza – ad avviso di questo giudice – dell’assoluta assenza di soluzione di continuità tra gli interventi di revisione/rimodulazione/blocco del sistema perequativo a carico dei trattamenti pensionistici di maggiore importo a partire dal 2012.

Orbene la giurisprudenza costituzionale ha nel tempo enucleato una serie di parametri di legittimità di siffatti interventi, partendo dalla qualificazione giuridica dell’istituto della perequazione e dalla identificazione delle finalità costituzionalmente rilevanti alla cui attuazione risulta preordinata.

In particolare, si è affermato che: «Dall’analisi dell’evoluzione normativa in subiecta materia, si evince che la perequazione automatica dei trattamenti pensionistici è uno strumento di natura tecnica, volto a garantire nel tempo il rispetto del criterio di adeguatezza di cui all’art. 38, secondo comma, della Costituzione.
Tale strumento si presta contestualmente a innervare il principio di sufficienza della retribuzione di cui all’art. 36 della Costituzione, principio applicato, per costante giurisprudenza di questa Corte, ai trattamenti di quiescenza, intesi quale retribuzione differita (fra le altre, sentenza n. 208 del 2014 e sentenza n. 116 del 2013). Per le sue caratteristiche di neutralità e obiettività e per la sua strumentalità rispetto all’attuazione dei suddetti principi costituzionali, la tecnica della perequazione si impone, senza predefinirne le modalità, sulle scelte discrezionali del legislatore, cui spetta intervenire per determinare in concreto il quantum di tutela di volta in volta necessario. Un tale intervento deve ispirarsi ai principi costituzionali di cui agli articoli 36, primo comma, e 38, secondo comma, della Costituzione, principi strettamente interconnessi, proprio in ragione delle finalità che perseguono. La ragionevolezza di tali finalità consente di predisporre e perseguire un progetto di eguaglianza sostanziale, conforme al dettato dell’art. 3, secondo comma, della Costituzione così da evitare disparità di trattamento in danno dei destinatari dei trattamenti pensionistici.» (cfr. sent. cit. n. 70/2015). Le affermazioni richiamate pongono in rilievo come anche lo scrutinio di ragionevolezza delle misure di contenimento dell’indicizzazione delle pensioni si esprima sul piano del bilanciamento tra valori costituzionali, nel rispetto della ratio secondo cui i canoni di proporzionalità e adeguatezza delle retribuzioni e delle pensioni «non devono sussistere soltanto al momento del collocamento a riposo, «ma vanno costantemente assicurate anche nel prosieguo, in relazione ai mutamenti del potere d’acquisto della moneta», senza che ciò comporti un’automatica ed integrale coincidenza tra il livello delle pensioni e l’ultima retribuzione, poichè è riservata al legislatore una sfera di discrezionalità per l’attuazione, anche graduale, dei termini suddetti» (sempre sent. cit. n. 70/2015 e giurisprudenza ivi citata).

Un ulteriore profilo «strutturale» di rilievo della perequazione è poi rappresentato dall’effetto «definitivo» che consegue ad ogni intervento di blocco o di riduzione dell’adeguamento delle pensioni: la relativa perdita del potere d’acquisto non è infatti più recuperabile, poichè le successive rivalutazioni vengono calcolate non sul valore reale originario, ma sull’ultimo importo nominale, eroso dal mancato adeguamento.

Nei descritti termini – anche con riguardo a tale istituto – il Giudice delle leggi ha valorizzato, in sede di scrutinio delle scelte del legislatore, la sussistenza di obiettive e specifiche esigenze di finanza pubblica, al fine di giudicare ragionevole, o meno, la prevalenza i queste sui diritti dei soggetti incisi, nel quadro dei principi di cui agli articoli 3, 36 e 38 della Costituzione.

Su tale aspetto si è soffermata, da ultimo, anche la sentenza n. 250/2017, che ha riconosciuto la legittimità costituzionale della riduzione della perequazione introdotta con l’art. 24, commi 25 e 25-bis, del decreto-legge n. 201/2011 (convertito, con modificazioni, dalla legge n. 214/2011) – come sostituito (il comma 25) e inserito (il comma 25-bis), rispettivamente, dai numeri 1) e 2) del comma 1 dell’art. 1 del decreto-legge n. 65/2015 (convertito, con modificazioni, dalla legge n. 109/2015), osservando come le norme esaminate fossero correlate a puntuali ragioni giustificative, debitamente evidenziate nei documenti bilancio.

In tal senso ha sottolineato che: «Nel valutare la compatibilità delle misure di adeguamento delle pensioni con i vincoli posti dalla finanza pubblica, questa Corte ha sostenuto che manovre correttive attuate dal Parlamento ben possono escludere da tale adeguamento le pensioni «di importo più elevato» (ordinanza n. 256 del 2001). Nel replicare, in più occasioni, una tale scelta, che privilegia i trattamenti pensionistici di modesto importo, il legislatore soddisfa un canone di non irragionevolezza che trova riscontro nei maggiori margini di resistenza delle pensioni di importo più alto rispetto agli effetti dell’inflazione.»

Alla luce delle indicazioni ermeneutico-applicative rese nella giurisprudenza costituzionale sin qui richiamata, l’attuale intervento sulla perequazione presenta – ad avviso di questo giudice – due significativi profili di criticità.

In primo luogo, non risulta sorretto da specifiche esigenze di contenimento della spesa pubblica, ma – come visto dai documenti citati in precedenza – è compreso tout court tra i mezzi di copertura delle spese approvate con la manovra di bilancio. In ciò risultando particolarmente generico ed incongruente il vincolo teleologico che dovrebbe fondare l’ammissibilità di un bilanciamento dei valori costituzionali di proporzionalità e adeguatezza in senso «sfavorevole» ai percettori dei trattamenti pensionistici più elevati.

D’altro canto, si connota quale misura di forte stabilizzazione di tale sfavorevole bilanciamento, portando a dieci anni consecutivi il minor adeguamento del potere d’acquisto delle pensioni colpite (dal 2012 al 2021): un arco temporale – difficilmente riconducibile nell’alveo della nozione di transitorietà – rispetto al quale il c.d. effetto di trascinamento e la definitività della mancata/limitata perequazione esplica effetti obiettivamente molto significativi, che appaiono idonei a minare in misura apprezzabile i margini di resistenza di tali trattamenti. In proposito non si reputa secondaria l’ulteriore circostanza che in sei dei dieci anni considerati (dal 2014 al 2016 e dal 2019 al 2021) i medesimi pensionati siano anche sottoposti alla riduzione dell’importo annuo del trattamento ad essi intestato, determinandosi – per il concorso delle due misure – un impatto penalizzante ancor più incisivo.

Nei termini sopra descritti si dubita della legittimità costituzionale della norma all’esame – per violazione degli articoli 3, 36 e 38 della Costituzione – sotto il profilo del carattere non transitorio dell’intervento di graduazione del meccanismo perequativo e della carenza di adeguate e motivate ragioni di finanza pubblica, sottostanti alla sua introduzione. La ritenuta insussistenza di tali elementi qualificanti rende la disciplina introdotta dal legislatore non ragionevole, perchè non rispettosa dei canoni di proporzionalità ed adeguatezza delle pensioni, posti a salvaguardia della diacronica evoluzione delle stesse rispetto (pur se non necessariamente in misura corrispondente) al variare delle dinamiche retributive: nè tale deficit genetico e funzionale appare colmabile e/o compensabile dal solo dato della progressività della minore indicizzazione, risultando anch’esso «minato» in radice dalla mancanza delle ulteriori indefettibili condizioni di ammissibilità.

Si richiama all’uopo l’affermazione, contenuta nella più volte citata sentenza n. 70/2015, secondo cui «la sospensione a tempo indeterminato del meccanismo perequativo, ovvero la frequente reiterazione di misure tese a paralizzarlo «esporrebbero il sistema ad evidenti tensioni con gli invalicabili principi di ragionevolezza e proporzionalità», poichè risulterebbe incrinata la principale finalità di tutela, insita nel meccanismo della perequazione, quella che prevede una difesa modulare del potere d’acquisto delle pensioni».

Tutto ciò premesso, non potendo – per le ragioni sopra illustrate essere definito indipendentemente dalla risoluzione delle prospettate questioni di costituzionalità, il presente giudizio deve essere sospeso, con rimessione degli atti alla Corte costituzionale.

P.Q.M.

La Corte dei conti, Sezione giurisdizionale per il Friuli-Venezia Giulia, in composizione monocratica di Giudice unico delle pensioni:

1) visto l’art. 23, comma 2, della legge 11 marzo 1953, n. 87, dichiara rilevanti e non manifestamente infondate le questioni di legittimità costituzionale:

– dell’art. 1, comma 260, della legge 30 dicembre 2018, n. 145 recante «Bilancio di previsione dello Stato per l’anno finanziario 2019 e bilancio pluriennale per il triennio 2019-2021», per contrasto con gli articoli 3, 36 e 38 della Costituzione, in relazione all’intervento di riduzione per un triennio della rivalutazione automatica delle pensioni di elevato importo;

– dell’art. 1, commi da 261 a 268, della legge 30 dicembre 2018, n. 145 recante «Bilancio di previsione dello Stato per l’anno finanziario 2019 e bilancio pluriennale per il triennio 2019-2021», per contrasto con gli articoli 3, 23, 36, 38 e 53 della Costituzione, in relazione all’intervento di decurtazione percentuale per un quinquennio dell’ammontare lordo annuo dei medesimi trattamenti;

2) sospende, per l’effetto, il presente giudizio.

Manda alla cancelleria per la notificazione della presente ordinanza alle parti costituite ed al Presidente del Consiglio dei ministri, nonchè per la comunicazione ai Presidenti dei due rami del Parlamento.

Dispone l’immediata trasmissione, a cura della cancelleria, della presente ordinanza e degli atti del giudizio alla Corte costituzionale, unitamente alla prova delle notificazioni e comunicazioni prescritte.

Così deciso, in Trieste, nella camera di consiglio del 16 ottobre 2019.

Il Giudice: De Franciscis

LINKS UTILI

  1. Legge-di-stabilità-2019 (Legge 30-12-2018-n.-145) -Art.-1-comma-248_269
  2. Corte Costituzionale: sentenza n. 250/2017
  3. Corte Costituzionale: sentenza n. 173/2016
  4. Corte Costituzionale: sentenza n. 70/2015
  5. Corte Costituzionale: sentenza n. 116/2013
  6. Corte costituzionale sentenza n. 223/2012
  7. Corte Costituzionale: ordinanza n. 160 del 2007
  8. Corte Costituzionale: ordinanza n. 22 del 2003
  9. Corte costituzionale sentenza n. 341 del 2000
  10. Corte Costituzionale: sentenza n. 178 del 2000
  11. Art. 1, comma 486, della n. 147/2013 (legge di stabilità 2014)
  12. Art. 37 della legge 23 dicembre 1999, n. 488 (Legge finanziaria 2000)
  13. Legge 23 dicembre 1999 n. 488 – art. 37
  14. Legge_2013_147_art_1_comma_486
  15. Dossier – 10 dicembre 2018 – Legge di Bilancio 2019
  16. Dossier – 10 dicembre 2018 – Legge di Bilancio 2019 – A.S. 981 – Sezione I Volume I
  17. Dossier – 10 dicembre 2018 – Legge di Bilancio 2019 – A.S. 981 – Sezione I Volume II
  18. Dossier – 10 dicembre 2018 – Legge di Bilancio 2019 – A.S. 981 – Sezione II
  19. Dossier – 11 dicembre 2018 – Legge di Bilancio 2019
  20. Dossier – 23 dicembre 2018 – Legge di Bilancio 2019
  21. Dossier – 22 gennaio 2019 – Legge di Bilancio 2019 – Volume I
  22. Dossier – 22 gennaio 2019 – Legge di Bilancio 2019 – Volume II
  23. Dossier – 22 gennaio 2019 – Legge di Bilancio 2019 – Volume III
  24. Dossier – 29 gennaio 2019 – Legge di Bilancio 2019 – Volume IV
  25. Nota di lettura – n. 52
  26. Elementi di documentazione – n. 4
  27. Documenti di base – n. 58
  28. Dossier – dicembre 2018 – Legge di Bilancio 2019 – C. 1334
  29. Dossier – gennaio 2019 – Manovra di Bilancio 2019-21