I principi generali sulle Casse Professionali di previdenza


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I liberi professionisti nel sistema generale della previdenza

Le Casse Professionali privatizzate gestiscono la previdenza dei Liberi Professionisti al posto dell’INPS.
Lo Stato ha l’obbligo (e non solo la semplice facoltà) di stabilire dei meccanismi di previdenza obbligatoria in base all’art. 38 della Cost., ma vi può provvedere in vari modi:

  • La maggior parte dei lavoratori è iscritta all’ Assicurazione Generale Obbligatoria (c.d. AGO) a carico dell’INPS, cui fanno riferimento:
    • tutti i lavoratori dipendenti (pubblici e privati) nonché
    • una parte dei lavoratori autonomi (artigiani, commercianti, ecc.).
  • Esiste poi il regime pensionistico alternativo (ma sempre obbligatorio), costituito dalle c.d. Casse di previdenza dei liberi professionisti, che sono formalmente enti di diritto privato (a differenza dell’INPS), ma di rilevanza pubblica.
  • Queste Casse Professionali privatizzate obbligatorie non vanno confuse con la c.d. previdenza complementare, che ha invece natura privata e aggiuntiva, e che costituisce il c.d. secondo pilastro della previdenza ed è regolata dal Decr. Leg.vo del 2005 n. 252.

I liberi professionisti hanno sempre avuto una tutela previdenziale al di fuori dell’ INPS, con leggi speciali per ogni categoria.

La normativa fondamentale sulle Casse Professionali

Qusti sono i passaggi fondamentali comuni a tutte le Casse Professionali:

  1. Nel 1993 venne emanata la Legge Delega con cui il Governo venne autorizzato a disciplinare “la privatizzazione degli enti stessi, nelle forme dell’associazione o della fondazione, con garanzie di autonomia gestionale, organizzativa, amministrativa e contabile, ferme restandone le finalità istitutive e l’obbligatoria iscrizione e contribuzione agli stessi degli appartenenti alle categorie di personale a favore dei quali essi risultano istituiti” (L. 24 dicembre 1993, n. 537, art. 1, comma 32 e comma 33, lett. a), punto 4);
  2. In attuazione di tale delega venne emanato il Decreto Legislativo delegato, ovvero il D.Lgs. 30 giugno 1994, n. 509, art. 1, che ha privatizzato questi Enti, garantendone comunque l’autonomia gestionale, organizzativa e contabile, e ha conferito loro una potestà regolamentare nei limiti attribuiti dalla legge. Resta fermo l’obbligo di iscrizione e venne vietato espressamente il finanziamento da parte dello Stato.
  3. Nel 1995 venne emanata la Riforma Dini delle pensioni, di carattere generale, che introdusse il principio del calcolo contributivo anzichè retributivo, sia pure cercando di salvaguardare per gli anni precedenti l’originario criterio di calcolo. Per le Casse Professionali questa salvaguardia avvenne tramite il principio del “pro rata” (contenuto all’art. 3, co. 12 l. 335/1995), ovvero un calcolo differenziato della pensione in base all’epoca della contribuzione versata.
  4. Successivamente è stato emanato anche il D.Lgs. 103/1996, che istituì le nuove Casse Professionali per le categorie che in precedenza ne erano prive, ovvero biologi, infermieri, psicologi, periti ed altre categorie (su delega disposta dalla Legge del 1995 n. 335, all’art. 2, comma 25).

L’elenco delle Casse Professionali, con il link a ciascuno dei loro siti, si trova in fondo a questa pagina.

Le caratteristiche essenziali delle Casse Professionali.

  1. Le Casse Professionali hanno natura obbligatoria e non facoltativa;
  2. Le Casse Professionali hanno natura pubblica ma forma privata;
  3. Le Casse Professionali hanno il potere di emanare Regolamenti, ma sotto la sorveglianza del Ministero del Lavoro (vai al sito del Ministero, all’apposita pagina, cliccando qui) e della Covip (clicca qui) e negli stretti limiti dei poteri conferiti dalla legge;
  4. Vi è un divieto per le Casse Professionali di ottenere finanziamenti dallo Stato (a differenza dell’Inps) e le categorie interessate debbono autofinanziare l’equilibrio finanziario della gestione;
  5. I Bilanci Tecnici delle Casse Privatizzate sono regolati dal D.M. 29 novembre 2007 e devono garantire un equilibrio di almeno 30 anni;
  6. I Bilanci delle Casse Professionali sono assoggettati al controllo pubblico della Corte dei Conti (come ogni Ente pubblico), ed in caso di irregolarità gli amministratori vengono sanzionati come pubblici ufficiali.

Le Casse Professionali hanno natura obbligatoria e non facoltativa

Si tratta di una forma di previdenza obbligatoria (e non facoltativa) e nessun professionista può rifiutare la sua iscrizione obbligatoria alla Cassa.
Al contrario la previdenza complementare di cui al Decr. Leg.vo 252/05 è facoltativa e si basa sul principio di libertà di adesione dell’iscritto (art. 3, comma 3: “Le fonti istitutive delle forme pensionistiche complementari stabiliscono le modalità di partecipazione, garantendo la libertà di adesione individuale”).
Per le Casse Professionali il D.Lgs. n. 509 del 1994, art. 1, comma 3, dispone invece che “Gli enti trasformati continuano a svolgere le attività previdenziali e assistenziali in atto riconosciute a favore delle categorie di lavoratori e professionisti per le quali sono stati originariamente istituiti, ferma restando la obbligatorietà della iscrizione e della contribuzione“.
Questo perchè l’art. 38 della Costituzione impone in ogni caso una tutela previdenziale obbligatoria per ogni cittadino (il c.d “primo pilastro”) e solo successivamente vi è libertà di aggiungere una seconda forma di previdenza complementare (il c.d. “secondo pilastro”).
Le stesse Casse Professionali possono consentire agli iscritti di aggiungere delle forme di previdenza complementare, ferma restando la obbligatorietà di iscrizione al “primo pilastro” (art. 2, comma 3, del Decr. Leg.vo del 1996 n. 103)

Le Casse Professionali hanno natura pubblica ma forma privata

Le Casse Professionali di previdenza (dette appunto “privatizzate”) hanno una sorta di doppia natura, in quanto sono soggetti di diritto privato, che però devono obbligatoriamente svolgere un’attività di pubblica rilevanza.
Le Casse Professionali sono principalmente regolate dal d.lgs. n. 509/1994, il quale prevede che esse si costituiscano alla stregua di fondazioni o associazioni, enti con personalità giuridica di diritto privato e senza scopo di lucro. Lo stesso decreto riconosce a tali enti l’autonomia gestionale, organizzativa e contabile tipica di tali persone giuridiche (art. 2 d.lgs. n. 509/1994).
Allo stesso tempo, però, proprio perché le Casse devono svolgere un’attività di rilevanza pubblica (addirittura costituzionale), il Decreto prevede un sistema di controllo e vigilanza da parte dello Stato, che va a limitare quell’autonomia, e che prevede in particolare (art. 3 del decreto) che il Ministero del lavoro inserisca dei propri rappresentanti nei collegi sindacali e possa fare rilievi sui bilanci tecnici, nonché sugli investimenti dell’ente.
Per questo motivo, la normativa che le riguarda è spesso caratterizzata da peculiarità e talvolta contraddizioni.
Le Sezioni Unite della Cassazione hanno chiarito che la privatizzazione delle Casse rappresenta una innovazione di carattere organizzativo, ma le Casse hanno mantenuto un carattere pubblicistico.
Come si legge nella sentenza della Cassazione a Sezioni Unite (Cass. SU 2020 n. 7645): “Questa trasformazione operata dal D.Lgs. n. 509 del 1994, pur avendo inciso sulla forma giuridica dell’ente e sulle modalità organizzative delle sue funzioni, non ha modificato il carattere pubblicistico dell’attività istituzionale di previdenza ed assistenza, che mantiene una funzione strettamente correlata all’interesse pubblico di assicurare dette prestazioni sociali a particolari categorie di lavoratori (Corte Cost., sentenza n. 7 del 2017).

Le Casse Professionali sono quindi assoggettate alla vigilanza del Ministero del Lavoro, cui si aggiunta in epoca successiva anche la vigilanza della Covip (art. 14, comma 1, del decreto-legge 6 luglio 2011, n. 98, cui si è poi aggiunto il D.M. 5 giugno 2012).

Vediamo di seguito i punti salienti della disciplina.

Le Casse Professionali hanno il potere di emanare Regolamenti
purchè approvati dal Ministero

Le norme di legge che autorizzano le Casse ad emanare i Regolamenti sono le seguenti (il testo delle norme è scaricabile cliccando qui):
Decreto legislativo 30 giugno 1994 n. 509:
– art. 1 comma 4
– art. 2 comma 1
– art. 3 comma 2
Legge 8 agosto 1995 n. 335: art. 3 comma 12.

Questi Regolamenti devono essere dapprima deliberati dalle Casse (negli stretti limiti dei poteri conferiti dalla legge), e poi approvati con Decreto dal Ministero del Lavoro, che per legge deve vigilare sulle Casse Privatizzate.
Senza il Decreto Ministeriale di approvazione, il Regolamento delle Casse non ha alcun valore giuridico.
Per esaminare l’elenco delle Delibere approvate con D.M. si può andare sul sito del Ministero, all’apposita pagina, cliccando qui).
Altra normativa sulle Casse si trova sul sito della Covip (clicca qui).
Quindi sebbene le Casse abbiano una loro “autonomia gestionale, organizzativa e contabile” (art. 2 D.Lgs. n. 509/1994), i loro provvedimenti fondamentali devono essere approvati dal Ministero, al fine di tutelare gli iscritti, (art. 3 del D. Lgs. 509/1994).

Si tratta in modo particolare dei seguenti atti:
1. lo Statuto
2. i Regolamenti
3. le Delibere in materia di contributi e prestazioni.

I Regolamenti delle Casse possono derogare alla legge ?

Si pone a questo punto un altro problema: i Regolamenti delle Casse, una volta approvati dal Ministero, possono derogare alla legge ordinaria ?
Occorre distinguere fra le varie ipotesi.
In sostanza i Regolamenti possono derogare alla legge solo se a ciò autorizzati, e per le nostre Casse Professionali la legge distingue varie ipotesi. In questo senso è anche orientata la giurisprudenza.

I principi generali

La materia è regolata dall’art. 17 delle Legge del 1988 n. 400, che al comma 2 riserva tale potere solo ai Decreti del Presidente della Repubblica (e non ai Decreti Ministeriali) e solo se prima “le leggi della Repubblica, autorizzando l’esercizio della potestà regolamentare del Governo, determinano le norme generali regolatrici della materia e dispongono l’abrogazione delle norme vigenti, con effetto dall’entrata in vigore delle norme regolamentari”.
In questi casi, come osservato dal Consiglio di Stato (Consiglio di Stato sez. VI, 18/02/2015, n.823) “l’esercizio della potestà normativa attribuita all’esecutivo, quando sia necessario e consentito, deve svolgersi con l’osservanza di un particolare modello procedimentale, secondo cui per i regolamenti di competenza ministeriale sono richiesti il parere del Consiglio di Stato, la preventiva comunicazione al Presidente del Consiglio dei ministri, il visto e la pubblicazione nella « Gazzetta Ufficiale»”.

Come è stato osservato in dottrina (Bin – Pitruzzella, “Diritto Costituzionale“, 2017, pag. 418), in questo caso “è la legge ordinaria a disporre l’abrogazione della legislazione precedente, facendo però decorrere l’effetto abrogativo dalla data di entrata in vigore del Regolamento, la cui emanazione essa autorizza” .

Aggiungiamo ancora che i Regolamenti emanati ai sensi della Legge del 1988 n. 400, art. 17, sono sottratti al controllo della Corte Costituzionale, poichè non si tratta di atti con forza di legge, e sono rimessi solo alla valutazione del Giudice ordinario (Corte Costituzionale 07/04/2016 n. 81, sentenza n. 94 del 1964, ordinanza n. 484 del 1993).

La tesi negativa

Come osservato autorevolmente da Cass. del 2014 n. 24221 (Est. Giud. Amoroso, attuale Giudice Costituzionale), va evidenziato “pertanto che, quando il legislatore “delegante” ha inteso assegnare alla fonte subprimaria delegata anche il potere normativo di derogare a specifiche disposizioni collocate al superiore livello primario lo ha previsto espressamente (ad es. per i regolamenti di organizzazione degli enti pubblici non economici di cui al D.Lgs. 30 marzo 2001, n. 165, art. 27, facoltizzati a dettare norme “anche in deroga alle speciali disposizioni di legge che li disciplinano”). Ciò invece l’art. 2, comma 2 [D.Lgs. 509/94], cit. in realtà non ha affatto previsto e quindi l’emanando Regolamento della Cassa e le sue delibere in materia di contributi e prestazioni non erano facoltizzati a derogare a disposizioni dettate proprio per le Casse “privatizzate”.

La tesi positiva

Solo per le norme precedenti al D.Lgs. 509/94 è stato ritenuto che fosse stato conferito questo potere ai D.M. che recepivano gli Statuti e le Delibere delle Casse Professionali, perchè così era stato specificamente previsto (principio affermato in tema di previdenza forense da Cass. del 2009 n. 24202, seguita sul punto da Cass. del 2018 n. 5287).

Il divieto di finanziamenti pubblici

Le Casse Professionali non possono ottenere finanziamenti dallo Stato (a differenza dell’Inps) e le categorie interessate debbono autofinanziare l’equilibrio finanziario della gestione.
Infatti l’art. 1, co. 3 del D.Lgs. 503/1994, più precisamente, vieta i finanziamenti pubblici, diretti o indiretti, a favore delle Casse di previdenza privatizzate, ad esclusione di quelli “connessi con gli sgravi e la fiscalizzazione degli oneri sociali”.
Questa previsione è stata fortemente criticata, in virtù della disparità che tale divieto viene a creare tra due categorie di pensionati: i lavoratori soggetti all’INPS da un lato e i liberi professionisti dall’altro.
Purtroppo la Corte Costituzionale ha respinto per ben due volte l’eccezione di costituzionalità (sentenze n. 248/1997 e n. 214/1999), così motivando: “L’esclusione di un intervento a carico della solidarietà generale consegue alla stessa scelta di trasformare gli enti, in quanto implicita nella premessa che nega il finanziamento pubblico o altri ausili pubblici di carattere finanziario” (Corte Cost., sentenza n. 248 del 1997).

I Bilanci Tecnici delle Casse Privatizzate

I Fondi Pensione devono agire su una prospettiva di tempo molto lunga, e quindi non è sufficiente che siano economicamente in attivo oggi, ma deve esserlo anche in prospettiva futura.
Ogni Fondo Pensione quindi ha due Bilanci:
– Il Bilancio d’ esercizio annuale (entrate ed uscite dell’ anno);
– Il Bilancio Tecnico, che invece cerca invece di prevedere i possibili scenari futuri, tentando di calcolare la “riserva matematica” necessaria, ovvero il patrimonio che deve avere il Fondo per far fronte ai presumibili obblighi futuri (per approfondire vai al nostro apposito articolo).

Ma questa previsione del futuro deve essere fatta su quale arco temporale ?
Inizialmente vi era l’obbligo (art. 1, comma 4, lett. c) del Decr. Leg.vo 509/94) di avere una “riserva legale, al fine di assicurare la continuità nell’erogazione delle prestazioni, in misura non inferiore a cinque annualità dell’importo delle pensioni in essere”.
L’arco temporale dei Bilanci tecnici era inizialmente di 15 anni (Legge del 1995 n. 335, art. 3, comma 12, nella vecchia formulazione).
Successivamente il termine venne portato a 30 anni (art. 1, comma 763, della legge 27 dicembre 2006, n. 296 – legge finanziaria 2007), ed in proposito venne emanato il DM 29 novembre 2007 – Determinazione dei criteri per la redazione dei bilanci tecnici degli enti gestori delle forme di previdenza obbligatoria.

La Riforma Fornero portò questo termine a 50 anni (D.L. 6 dicembre 2011 n. 201 – convertito L. 22 dicembre 2011 n. 214, art. 24, comma 24).

I Bilanci delle Casse sono assoggettati al controllo della Corte dei Conti

La Corte dei Conti è chiamata ad esercitare il controllo generale sulla gestione per assicurarne la legalità e l’efficacia, e a riferirne annualmente al Parlamento (D.Lgs. n. 509 del 1994, art. 3, comma 5).
Aggiungiamo che in caso di irregolarità gli amministratori vengono sanzionati come pubblici ufficiali.

Come si legge nella sentenza della Cassazione a Sezioni Unite (Cass. SU 2020 n. 7645), riferita all’EMPAM: “l’Ente è sottoposto ad una penetrante vigilanza ministeriale e al controllo della Corte dei Conti, è qualificato organismo di diritto pubblico e compreso tra le amministrazioni pubbliche inserite nel conto economico consolidato.
Si tratta di conclusione in linea con la giurisprudenza penale di questa Corte (Cass., Sez. VI pen., 17 febbraio 2016, n. 23236, imp. Billè ed altri), la quale, nell’affermare che il presidente della Fondazione ENASARCO (ente anch’esso trasformato in persona giuridica di diritto privato a seguito del D.Lgs. n. 509 del 1994) riveste la qualità di pubblico ufficiale”.
In definitiva “l’ente è una pubblica amministrazione che si occupa dell’assicurazione obbligatoria per invalidità e vecchiaia rientrante nella “previdenza sociale” che, ex art. 38 Cost., comma 4, e della L. 12 giugno 1990, n. 146, art. 1, costituisce pubblico servizio”.

Il passaggio al sistema contributivo e l’introduzione del principio del pro rata

Il sistema previdenziale dalle Casse ha conosciuto cambiamenti significativi in conseguenza della c.d. riforma Dini (Legge 335/1995).

La principale novità introdotta dalla riforma è stato il passaggio obbligatorio per l’INPS dal c.d. sistema retributivo al c.d. sistema contributivo, ovvero il nuovo metodo di calcolo che ha abbattuto i costi delle pensioni erogate.
Si tratta quindi di un sistema molto meno favorevole al pensionato, e per questo molto criticato.

Tale passaggio è stato imposto soltanto all’INPS, in quanto ente pubblico, mentre le Casse privatizzate, proprio in ragione della loro autonomia in qualità di enti di diritto privato, sono state lasciate libere di scegliere se aderire o no al nuovo sistema.
Sebbene con qualche ritardo, però, anche le Casse si sono nel corso del tempo adeguate a tale nuovo regime contributivo, con conseguenti interventi di modifica dei propri criteri di calcolo della pensione.

Queste modifiche, però, sono state talvolta applicate in maniera indiscriminata e molto spesso hanno violato il principio del pro rata, che aveva nel tempo “salvato” almeno quelle categorie di pensionati che avevano già maturato un numero significativo di anzianità nel sistema previgente più favorevole e che il legislatore stesso aveva ritenuto ingiusto assoggettare alla riforma.
Senonchè molti professionsiti pensionati hanno agito in giudizio invocando appunto il principio del “pro rata” (contenuto all’art. 3, co. 12 l. 335/1995) e ottenendo (almeno per i pensionati ante 2007) il ricalcolo della pensione da parte delle Casse.
L’iter giudiziario èin passato è stato particolarmente tormentato, ma è ormai stato risolto dalle Sezioni Unite della Corte di Cassazione si sono pronunciate nell’importante sentenza n. 17742/2015, la quale ha fissato una volta per tutte la portata del principio del pro rata e riconosciuto il diritto a mantenere le condizioni di calcolo più favorevoli (quantomeno) a tutti coloro che sono andati in pensione ante 2007.

Per conoscere la vicenda del pro rata e le ricadute di questa sentenza sui diritti dei pensionati, vai all’apposito articolo: Il calcolo della pensione dei liberi Professionisti ed il principio del pro rata (clicca qui).

L’elenco delle Casse Privatizzate

L’elenco delle Casse è consultabile in questo prospetto di PensioniOggi.it:

I links ai siti delle Casse Privatizzate

Enti di cui al Decreto legislativo 30 giugno 1994, n. 509

  1. Cassa nazionale di previdenza ed assistenza forense (clicca qui)
  2. Istituto nazionale di previdenza ed assistenza dei giornalisti italiani “Giovanni Amendola” (INPGI) (clicca qui)
  3. Ente nazionale di previdenza ed assistenza dei veterinari (ENPAV) (clicca qui)
  4. Ente nazionale di previdenza ed assistenza dei medici e degli odontoiatri – Fondazione ENPAM (clicca qui)
  5. Cassa nazionale di previdenza ed assistenza per gli ingegneri ed architetti liberi professionisti (INARCASSA) (clicca qui)
  6. Ente nazionale di previdenza e di assistenza farmacisti (ENPAF) (clicca qui)
  7. Ente nazionale di previdenza ed assistenza per i Consulenti del lavoro (ENPACL) (clicca qui)
  8. Cassa nazionale di previdenza ed assistenza dei dottori commercialisti (CNPADC) (clicca qui)
  9. Cassa italiana di previdenza ed assistenza dei geometri liberi professionisti (clicca qui)
  10. Cassa nazionale di previdenza ed assistenza a favore dei ragionieri e periti commerciali (clicca qui)
  11. Cassa nazionale del notariato (clicca qui)
  12. Opera nazionale assistenza orfani sanitari italiani (ONAOSI) (clicca qui)
  13. Ente nazionale di assistenza degli agenti e rappresentanti di commercio (Fondazione ENASARCO) (clicca qui)
  14. Ente nazionale di previdenza per gli addetti e per gli impiegati in agricoltura (ENPAIA) (clicca qui)
  15. Fondo agenti spedizionieri e corrieri (FASC) (clicca qui)

Enti di cui al Decreto legislativo 10 febbraio 1996, n. 103 (nuove Casse)

  1. Ente nazionale di previdenza ed assistenza a favore dei biologi (ENPAB) (clicca qui)
  2. Ente nazionale di previdenza e assistenza della professione infermieristica (ENPAPI) (clicca qui)
  3. Ente nazionale di previdenza ed assistenza per gli psicologi (ENPAP) (clicca qui)
  4. Ente di previdenza dei periti industriali e dei periti industriali laureati (EPPI) (clicca qui)
  5. Ente di previdenza e assistenza pluricategoriale (EPAP) (clicca qui)

Le norme di legge essenziali sulle Casse Professionali

Le sentenze più importanti sulla Casse Professionali

Corte Costituzionale

Cassazione

Consiglio di Stato