Blocco della perequazione 2012-13 – La sentenza 250/17 della C. Cost. – Testo annotato


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La sentenza è stata pubblicata sulla Gazzetta Ufficiale mercoledì 6 dicembre 2017 (clicca qui).
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[omissisis]
NEL MERITO

6.– Nel passare al merito, devono essere anzitutto scrutinate le questioni aventi a oggetto i commi 25 e 25-bis dell’art. 24 del d.l. n. 201 del 2011, verso cui soprattutto si dirigono le censure dei rimettenti.

L’ art. 136 Cost. (eccezione di giudicato costituzionale)

6.1. – La censura di violazione dell’art. 136 Cost., secondo la costante giurisprudenza di questa Corte, «riveste carattere di priorità logica rispetto alle altre», proprio perché «attiene all’esercizio stesso del potere legislativo, che sarebbe inibito dal precetto costituzionale di cui si assume la violazione» (sentenze n. 2 del 2015, n. 245 del 2012 e n. 350 del 2010).

La stessa censura deve pertanto essere esaminata per prima, al fine di valutare se la disciplina denunciata costituisca una riproposizione della stessa volontà normativa già ritenuta lesiva della Costituzione (ex plurimis, sentenza n. 5 del 2017).

La questione sollevata non è fondata.

Nell’intento dichiarato di dare attuazione alla sentenza di questa Corte n. 70 del 2015, il legislatore ha operato un nuovo bilanciamento dei valori e degli interessi costituzionali coinvolti nella materia.

L’art. 1, comma 1, numero 1), del d.l. n. 65 del 2015 ha, infatti, introdotto una nuova disciplina della perequazione automatica dei trattamenti pensionistici relativa agli anni 2012 e 2013, diversa da quella dichiarata costituzionalmente illegittima con la sentenza n. 70 del 2015, poiché riconosce la perequazione, in misura percentuale decrescente, anche ai trattamenti pensionistici – in precedenza esclusi dalla stessa – compresi tra quelli superiori a tre volte il trattamento minimo INPS e quelli fino a sei volte lo stesso trattamento.

Inoltre, il denunciato comma 25-bis, inserito dall’art. 1, comma 1, numero 2), del d.l. n. 65 del 2015, regola il cosiddetto “trascinamento”, ossia il computo degli incrementi perequativi, reintrodotti dal comma 25 per gli anni 2012 e 2013, ai fini della determinazione della base di calcolo per la rivalutazione automatica per gli anni successivi.

Non vi è dunque una «mera riproduzione» (sentenze n. 73 del 2013 e n. 245 del 2012) della normativa dichiarata incostituzionale, né la realizzazione, «“anche se indirettamente”, [di] esiti corrispondenti» (sentenze n. 5 del 2017, n. 73 del 2013, n. 245 del 2012, n. 922 del 1988, n. 223 del 1983, n. 88 del 1966).

Le disposizioni denunciate presentano, al contrario, «significative novità normative» rispetto al precedente regime (sentenza n. 262 del 2009).

Né è corretto sostenere – come fanno alcuni dei rimettenti – che la violazione del giudicato costituzionale deriverebbe dal fatto che parte del risultato normativo di tali disposizioni corrisponde a quello del comma 25 dell’art. 24 del d.l. n. 201 del 2011 dichiarato incostituzionale con la sentenza n. 70 del 2015 (come accade, in particolare, con riguardo alla disciplina della rivalutazione automatica dei trattamenti pensionistici superiori a sei volte il trattamento minimo INPS). La disciplina dettata dal legislatore, infatti, deve essere considerata nella sua interezza, perché costituisce un complessivo – ancorché temporaneo – nuovo disegno della perequazione dei trattamenti pensionistici. Ciò che rileva, dunque, ai fini dello scrutinio della violazione del giudicato costituzionale, è «il complesso delle norme che si succedono nel tempo» (sentenza n. 262 del 2009; nello stesso senso, sentenza n. 87 del 2017).

L’art. 1, comma 1, del d.l. n. 65 del 2015 rappresenta l’espressione di una scelta rispetto alla quale l’intervento di questa Corte non ha potuto «determinare, a svantaggio del legislatore, effetti corrispondenti a quelli di un “esproprio” della potestà legislativa sul punto» (sentenza n. 169 del 2015).

La sentenza n. 70 del 2015 ha dichiarato l’illegittimità costituzionale, «nei termini esposti», del primo periodo del previgente comma 25 dell’art. 24 del d.l. n. 201 del 2011, in ragione del fatto che, con tale disposizione, il legislatore aveva fatto cattivo uso della discrezionalità a esso spettante (punto 8 del Considerato in diritto), poiché nel bilanciare l’interesse dei pensionati alla conservazione del potere d’acquisto dei propri trattamenti pensionistici con le esigenze finanziarie dello Stato, pure meritevoli di tutela, aveva irragionevolmente sacrificato il primo, «in particolar modo, [quello dei] titolari di trattamenti previdenziali modesti», in nome di esigenze finanziarie neppure illustrate (punto 10 del Considerato in diritto).
Tale sentenza demandava al legislatore un intervento che, emendando questi vizi, operasse un nuovo bilanciamento dei valori e degli interessi costituzionali coinvolti, nel rispetto dei «limiti di ragionevolezza e proporzionalità», senza che alcuno di essi risultasse «irragionevolmente sacrificato».

L’art. 1, comma 1, del d.l. n. 65 del 2015 – dichiaratamente adottato «Al fine di dare attuazione ai principi enunciati nella sentenza […] n. 70 del 2015» – ha introdotto una nuova non irragionevole modulazione del meccanismo che sorregge la perequazione, la cui portata è stata ridefinita compatibilmente con le risorse disponibili.

Va ancora osservato che la nuova disciplina, nell’accogliere la sollecitazione di questa Corte, non poteva nel caso in questione che produrre effetti retroattivi, purché circoscritti – come in effetti è stato – all’arco temporale relativo agli anni 2012 e 2013 cui faceva riferimento la disposizione annullata.

Un tale effetto retroattivo è dunque coerente con la finalità di una misura legislativa che, in attuazione della sentenza di questa Corte, si prefiggeva di sostituire – per il biennio 2012-2013 – la disciplina della perequazione, secondo diverse modalità, espressive di un nuovo bilanciamento degli interessi costituzionali coinvolti, rispettoso dei «limiti di ragionevolezza e proporzionalità» (per un intervento legislativo retroattivo conseguente a una declaratoria di illegittimità costituzionale, sentenza n. 87 del 2017).

6.2.– Collegata a quanto si è detto circa la peculiare finalità attuativa del giudicato costituzionale, che è propria delle disposizioni denunciate, e la connessa portata retroattiva delle stesse, è la trattazione delle questioni sollevate in riferimento all’art. 3 Cost., in relazione ai principi del legittimo affidamento e della certezza del diritto, e all’art. 117, primo comma, Cost., in relazione al diritto a un equo processo garantito dall’art. 6, paragrafo 1, della CEDU.

Tali questioni – basate su argomentazioni sostanzialmente comuni e dunque da esaminare congiuntamente – non sono fondate.

6.2.1.– Deve escludersi che, in capo ai titolari di trattamenti pensionistici, si fosse determinato un affidamento nell’applicazione della disciplina immediatamente risultante dalla sentenza n. 70 del 2015. Quest’ultima rendeva prevedibile un intervento del legislatore che, nell’esercizio della sua discrezionalità, disciplinasse nuovamente la perequazione relativa agli anni 2012 e 2013 sulla base di un bilanciamento di tutti gli interessi costituzionali coinvolti, in particolare di quelli della finanza pubblica.

Né un affidamento avrebbe potuto determinarsi, data l’immediatezza dell’intervento operato dal legislatore, tenuto conto che il d.l. n. 65 del 2015 è entrato in vigore il 21 maggio 2015, a distanza di soli ventuno giorni dal deposito, il 30 aprile 2015, della sentenza n. 70 del 2015. Secondo la giurisprudenza di questa Corte, una situazione giuridica, per dar luogo a un affidamento, deve risultare, oltre che «sorta in un contesto giuridico sostanziale atto a far sorgere nel destinatario una ragionevole fiducia nel suo mantenimento», anche «protratta per un periodo sufficientemente lungo» (sentenza n. 56 del 2015).

Il contrasto con la Convenzione Europea dei diritti dell’uomo

6.2.2.– La finalità attuativa della sentenza di questa Corte n. 70 del 2015 propria dell’intervento operato con l’art. 1, comma 1, del d.l. n. 65 del 2015, unitamente alle altre circostanze in cui esso si inserisce, escludono che i denunciati commi 25 e 25-bis – rispettivamente sostituito e inserito dall’art. 1, comma 1 – siano in contrasto con l’art. 6, paragrafo 1, della CEDU.

La Corte EDU ha precisato che tale articolo «non può […] essere interpretato nel senso di impedire ogni ingerenza dei pubblici poteri in un procedimento giudiziario pendente del quale sono parti» (sentenze 27 maggio 2004, OGIS-Institut Stanislas, OGEC Saint Pie X e Blanche de Castille e altri contro Francia e 23 ottobre 1997, National and Provincial Building Society, the Leeds Permanent Building Society and the Yorkshire Building Society contro Regno Unito).

In particolare, nelle citate sentenze, la Corte di Strasburgo ha asserito che, al fine di valutare se un intervento normativo retroattivo idoneo a incidere sull’esito di procedimenti in corso integri una violazione del principio della parità delle armi, occorre «tenere conto di tutte le circostanze della causa» e «delle ragioni che lo Stato […] ha avanzato per giustificare l’intervento» (sentenze citate sui casi OGIS-Institut Stanislas, OGEC Saint Pie X e Blanche de Castille e altri contro Francia e National and Provincial Building Society, the Leeds Permanent Building Society and the Yorkshire Building Society contro Regno Unito ).

Le circostanze e le ragioni dell’intervento operato con l’art. 1, comma 1, del d.l. n. 65 del 2015 portano a escludere che esso, ancorché incida sull’esito di procedimenti in corso, violi l’art. 6, paragrafo 1, della CEDU. Infatti, lo scopo di tale intervento non era quello di incidere sull’esito di processi di cui lo Stato era parte, ma quello, espressamente dichiarato, di «dare attuazione ai principi enunciati dalla sentenza della Corte costituzionale n. 70 del 2015», operando, con riguardo a tutti i trattamenti pensionistici, un nuovo bilanciamento tra l’interesse dei pensionati e le esigenze finanziarie dello Stato. Oltre a eliminare le possibili incertezze in ordine alla disciplina applicabile in seguito a tale sentenza, l’intervento si proponeva di rimediare ai vizi di irragionevolezza e sproporzione della disposizione dichiarata incostituzionale.

6.3.– Anche la questione di legittimità costituzionale sollevata dalla Corte dei conti, sezione giurisdizionale regionale per l’Emilia-Romagna, in riferimento all’art. 117, primo comma, Cost., in relazione all’art. 1 del Protocollo addizionale alla CEDU, non è fondata.

Ricorrono, infatti, le condizioni che, secondo la giurisprudenza della Corte EDU, rendono un’ingerenza nel diritto al rispetto dei propri beni – nella specie, il credito relativo alla perequazione automatica per gli anni 2012 e 2013 che sarebbe spettata a seguito della sentenza n. 70 del 2015 – compatibile con l’invocato parametro interposto (in proposito, da ultimo, Grande Camera, sentenze 13 dicembre 2016, Bélané Nagy contro Ungheria e 5 settembre 2017, Fábián contro Ungheria, entrambe in tema di diritti a prestazioni sociali).

L’espresso collegamento delle disposizioni denunciate all’attuazione della sentenza di questa Corte n. 70 del 2015 consente di ritenere certamente sussistente il perseguimento di «un interesse pubblico (o generale)», condizione per cui la Corte EDU riconosce alle autorità nazionali un ampio margine di apprezzamento (sentenza sul caso Bélané Nagy, paragrafo 113).

Anche il requisito della proporzionalità, su cui paiono incentrarsi le censure del rimettente, è sussistente. Diversamente dall’impostazione seguita dal giudice a quo, l’entità dell’onere in capo ai pensionati deve essere valutata tenendo conto del trattamento complessivo a essi spettante, non riguardo alla sola perequazione automatica, sottratta per intero ai pensionati titolari di trattamenti superiori a sei volte il minimo INPS, per gli anni 2012 e 2013. Ciò che rileva nella giurisprudenza della Corte EDU (oltre alle citate sentenze sui casi Fábián e Bélané Nagy, si vedano anche le sentenze 15 aprile 2014, Stefanetti e altri contro Italia, e 31 maggio 2011, Maggio e altri contro Italia), è «la sostanza del diritto alla pensione», l’esistenza, o l’assenza di un «onere esorbitante» in capo all’interessato (sentenza sul caso Bélané Nagy, rispettivamente, paragrafi 118 e 126), in definitiva, la valutazione se vi sia o non vi sia il sacrificio del diritto fondamentale alla pensione.

Alla luce di tale orientamento, si deve ritenere che il blocco della perequazione per due soli anni e il conseguente “trascinamento” dello stesso agli anni successivi non costituiscono un sacrificio sproporzionato rispetto alle esigenze, di interesse generale, perseguite dai denunciati commi 25 e 25-bis. Tali disposizioni incidono su una limitata percentuale dell’importo complessivo del trattamento pensionistico, non sulla disponibilità dei mezzi di sussistenza da parte di pensionati titolari di trattamenti medio-alti. Sull’entità delle perdite di prestazione e dei mezzi di sussistenza quali fattori per valutare se le autorità nazionali abbiano superato i limiti del proprio margine di apprezzamento, si è del resto espressa la Corte di Strasburgo (sentenza sul caso Fábián, rispettivamente, paragrafi 74-75 e 78-82).

La insussistenza della natura tributaria del blocco della perequazione

6.4.– Non fondata è la censura, anch’essa prospettata dalla Corte dei conti, sezione giurisdizionale regionale per l’Emilia-Romagna, di violazione degli artt. 2, 3, 23 e 53 Cost., in relazione all’asserita natura tributaria dell’azzeramento della rivalutazione automatica dei trattamenti pensionistici superiori a sei volte il trattamento minimo INPS previsto dai denunciati commi 25, lettera e), e 25-bis dell’art. 24 del d.l. n. 201 del 2011.

Con le sentenze n. 173 del 2016 e n. 70 del 2015, questa Corte ha già escluso che le misure di blocco della rivalutazione automatica dei trattamenti pensionistici abbiano natura tributaria.

Pur consapevole di tale statuizione, il rimettente afferma che le misure adottate dal legislatore in seguito alla sentenza n. 70 del 2015 «ripropongono il dubbio circa la introduzione […] di una prestazione patrimoniale di natura tributaria», atteso che esse, oltre a non modificare un rapporto di tipo sinallagmatico, procurano una definitiva decurtazione patrimoniale a carico del soggetto passivo, dato l’effetto di “trascinamento” che le caratterizza, e sono destinate a sovvenire pubbliche spese (come sarebbe confermato dal fatto che, ai sensi dell’art. 17, comma 1, lettera b) della legge 31 dicembre 2009, n. 196, recante «Legge di contabilità e finanza pubblica», la copertura finanziaria delle leggi che comportino nuovi o maggiori oneri, ovvero minori entrate, può essere determinata anche «mediante riduzione di precedenti autorizzazioni legislative di spesa»).

Queste argomentazioni non sono tuttavia tali da indurre questa Corte a modificare l’orientamento espresso con le due sentenze menzionate.

In proposito, è sufficiente osservare che l’effetto di “trascinamento” proprio delle censurate misure di blocco della perequazione non ne muta la natura di misure di mero risparmio di spesa e non di decurtazione del patrimonio del soggetto passivo.

Deve quindi essere ribadita la natura non tributaria delle misure di blocco della perequazione e, in particolare, di quelle previste dai denunciati commi 25, lettera e), e 25-bis, con la conseguente non fondatezza della questione sollevata, che tale natura, viceversa, presuppone.

La violazione dell’art. 38 della Cost.

6.5.– Non è fondata la censura secondo cui i denunciati commi 25 e 25-bis dell’art. 24 del d.l. n. 201 del 2011 violerebbero i principi di eguaglianza e di ragionevolezza (di cui all’art. 3 Cost.) nonché di adeguatezza e di proporzionalità dei trattamenti di quiescenza (di cui, rispettivamente, all’art. 38, secondo comma, e all’art. 36, primo comma, Cost.), perché presenterebbero gli stessi profili di contrasto ravvisati dalla sentenza n. 70 del 2015 in capo al previgente comma 25 dell’art. 24 del d.l. n. 201 del 2011.

6.5.1.– La rivalutazione automatica dei trattamenti pensionistici costituisce uno strumento tecnico teso a salvaguardare le pensioni dall’erosione del potere di acquisto causata dall’inflazione, anche dopo il collocamento a riposo (sentenza n. 70 del 2015, punto 8 del Considerato in diritto, che cita, in proposito, la sentenza n. 26 del 1980). Essa si prefigge di assicurare il rispetto nel tempo dei principi di adeguatezza e di proporzionalità dei trattamenti di quiescenza (ex plurimis, sentenze n. 70 del 2015 e n. 208 del 2014).

Questa Corte ha scrutinato i «valori personali inerenti alla tutela previdenziale», ancorati al «principio di solidarietà (sotteso all’art. 38 Cost.) coordinato col principio di razionalità-equità (art. 3 Cost.)», tenuto conto del contenimento della spesa e chiarendo che deve essere comunque salvaguardata la garanzia di un reddito che non comprima le «esigenze di vita cui era precedentemente commisurata la prestazione previdenziale» (sentenza n. 240 del 1994).

Essa ha ritenuto raggiungibile un tale obiettivo «per il tramite e nella misura» dell’art. 38, secondo comma, Cost. (sentenza n. 156 del 1991), il che comporta «solo indirettamente» (sentenza n. 361 del 1996) un aggancio all’art. 36, primo comma, Cost., anche al fine di dare un più concreto contenuto al parametro della adeguatezza.

Su questo solido terreno è chiamata a esercitarsi la discrezionalità del legislatore, bilanciando, secondo criteri non irragionevoli, i valori e gli interessi costituzionali coinvolti. Da un lato vi è l’interesse dei pensionati a preservare il potere di acquisto dei propri trattamenti previdenziali, dall’altro vi sono le esigenze finanziarie e di equilibrio di bilancio dello Stato (ex plurimis, sentenze n. 70 del 2015, n. 316 del 2010, n. 30 del 2004; ordinanze n. 383 del 2004, n. 531 del 2002, n. 256 del 2001). In questo bilanciamento, il legislatore non può «eludere il limite della ragionevolezza» (sentenza n. 70 del 2015).

Ed è tale limite che questa Corte, nella sentenza n. 70 del 2015, ha ritenuto valicato dal previgente comma 25 dell’art. 24 del d.l. n. 201 del 2011, che aveva sacrificato l’interesse dei pensionati, «in particolar modo di quelli titolari di trattamenti previdenziali modesti», a vedere salvaguardato il proprio potere di acquisto in nome di contrapposte esigenze finanziarie di risparmio di spesa «non illustrate in dettaglio».

Il principio di ragionevolezza rappresenta il cardine intorno a cui devono ruotare le scelte del legislatore nella materia pensionistica e assurge, per questa sua centralità, a principio di sistema. Per assicurare una coerente applicazione di tale principio-cardine negli interventi legislativi che si prefiggono risparmi di spesa, questi ultimi devono essere accuratamente motivati, il che significa sostenuti da valutazioni della situazione finanziaria basate su dati oggettivi (sentenza n. 70 del 2015, punto 10 del Considerato in diritto). Le relazioni tecniche, illustrative degli interventi legislativi che nella materia previdenziale si prefiggono risparmi di spesa, così come ogni altra documentazione inerente le manovre finanziarie, rappresentano dunque uno strumento per la verifica delle scelte del legislatore (art. 17, commi 3 e 7, della legge 31 dicembre 2009, n. 196, recante «Legge di contabilità e finanza pubblica», e più in generale art. 18 della legge 24 dicembre 2012, n. 243, recante «Disposizioni per l’attuazione del principio del pareggio di bilancio ai sensi dell’articolo 81, sesto comma, della Costituzione»).

6.5.2. Contrariamente a quanto sostenuto da ben quattordici delle quindici ordinanze di rimessione (reg. ord. n. 36, n. 101, n. 124, n. 188, n. 237, n. 242, n. 243 e n. 244 del 2016, n. 24, n. 25, n. 43, n. 44, n. 77 e n. 78 del 2017), i denunciati commi 25 e 25-bis sono il frutto di scelte non irragionevoli del legislatore.

Lo scopo dell’intervento è di «dare attuazione ai principi enunciati nella sentenza della Corte costituzionale n. 70 del 2015, nel rispetto del principio dell’equilibrio di bilancio e degli obiettivi di finanza pubblica, assicurando la tutela dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali, anche in funzione della salvaguardia della solidarietà intergenerazionale» (alinea dell’art. 1, comma 1, del d.l. n. 65 del 2015). Le disposizioni citate trovano dettagliata illustrazione nella «Relazione», nella «Relazione tecnica» e nella «Verifica delle quantificazioni» relative al disegno di legge di conversione di tale decreto (A.C. n. 3134). In tali atti parlamentari sono riferiti i dati contabili che confermano l’impostazione seguita dal legislatore, nel quadro delle regole nazionali e europee.

Alla luce di tali elementi, deve ritenersi che, diversamente dalla disciplina oggetto della sentenza n. 70 del 2015, dal disegno complessivo dei denunciati commi 25 e 25-bis emergono con evidenza le esigenze finanziarie di cui il legislatore ha tenuto conto nell’esercizio della sua discrezionalità. Nell’attuazione dei principi di adeguatezza e di proporzionalità dei trattamenti pensionistici tali esigenze sono preservate attraverso un sacrificio parziale e temporaneo dell’interesse dei pensionati a tutelare il potere di acquisto dei propri trattamenti.

L’osservanza di tali principi trova conferma nella scelta non irragionevole di riconoscere la perequazione in misure percentuali decrescenti all’aumentare dell’importo complessivo del trattamento pensionistico, sino a escluderla per i trattamenti superiori a sei volte il minimo INPS. Il legislatore ha dunque destinato le limitate risorse finanziarie disponibili in via prioritaria alle categorie di pensionati con i trattamenti pensionistici più bassi.

Nel valutare la compatibilità delle misure di adeguamento delle pensioni con i vincoli posti dalla finanza pubblica, questa Corte ha sostenuto che manovre correttive attuate dal Parlamento ben possono escludere da tale adeguamento le pensioni «di importo più elevato» (ordinanza n. 256 del 2001). Nel replicare, in più occasioni, una tale scelta, che privilegia i trattamenti pensionistici di modesto importo, il legislatore soddisfa un canone di non irragionevolezza che trova riscontro nei maggiori margini di resistenza delle pensioni di importo più alto rispetto agli effetti dell’inflazione. La stessa scelta è confermata con le disposizioni censurate.

6.5.3.– Non si può ritenere che i denunciati commi 25 e 25-bis violino il principio di adeguatezza dei trattamenti pensionistici, di cui all’art. 38, secondo comma, Cost., che impone che ai lavoratori siano garantiti «mezzi adeguati alle […] esigenze di vita» in situazioni che, come la vecchiaia, richiedono tutela.

Le pensioni superiori a sei volte il minimo INPS

6.5.3.1.– Come si è visto, la lettera e) del denunciato comma 25 prevede l’azzeramento, per gli anni 2012 e 2013, della rivalutazione automatica dei trattamenti pensionistici superiori a sei volte il minimo INPS. Ai sensi del comma 25-bis – censurato da alcuni dei rimettenti – l’azzeramento, bloccando anche la base di calcolo per computare la perequazione di tali trattamenti per gli anni successivi, produce effetti negativi per i pensionati.

Queste misure, tuttavia, non si ripercuotono sui trattamenti pensionistici superiori a sei volte il minimo INPS in modo tale da colpirne l’adeguatezza.

Dal principio enunciato dall’art. 38, secondo comma, Cost., infatti, «non può farsi discendere, come conseguenza costituzionalmente necessitata, quella dell’adeguamento con cadenza annuale di tutti i trattamenti pensionistici» (sentenza n. 316 del 2010).

Si deve anche osservare che il blocco della perequazione stabilito per due anni dai denunciati commi 25, lettera e), e 25-bis, diversamente da quello (di pari durata) previsto dal previgente comma 25 del d.l. n. 201 del 2011, non incide su trattamenti previdenziali «modesti» – elemento cui questa Corte, nel dichiarare l’illegittimità costituzionale di quest’ultima disposizione, aveva attribuito specifico rilievo – ma soltanto su trattamenti pensionistici di importo medio-alto, quali sono da considerare quelli di importo complessivo superiore a sei volte il trattamento minimo INPS (sentenza n. 70 del 2015).

Tali trattamenti, proprio per la loro maggiore entità, presentano margini di resistenza all’erosione del potere d’acquisto causata dall’inflazione, peraltro di livello piuttosto contenuto negli anni 2011 e 2012, come si evince dalla già citata «Relazione tecnica».

Si deve dunque escludere che il blocco della rivalutazione automatica dei trattamenti superiori a sei volte il minimo INPS, previsto, per gli anni 2012 e 2013, dai denunciati commi 25, lettera e), e 25-bis, possa pregiudicare l’adeguatezza degli stessi, considerati nel loro complesso, a soddisfare le esigenze di vita.

Né tale valutazione è inficiata dal fatto – su cui insistono alcuni dei rimettenti – che il censurato blocco della perequazione non prevede alcuna forma di recupero e produce i propri effetti, negativi per i pensionati, anche sulla perequazione per gli anni successivi. La mancanza di forme di recupero e l’effetto di cosiddetto “trascinamento” costituiscono, infatti – in difetto di specifiche disposizioni di segno contrario –conseguenze delle misure di blocco della perequazione delle pensioni, come questa Corte ha sottolineato nella sentenza n. 70 del 2015 (punto 9 del Considerato in diritto).

6.5.3.2.– Come si è anticipato, le lettere b), c) e d) del denunciato comma 25 riconoscono la rivalutazione automatica, per gli anni 2012 e 2013, per i trattamenti pensionistici compresi tra quelli superiori a tre volte e fino a sei volte il trattamento minimo INPS, in misura decrescente all’aumentare dei trattamenti. Ai sensi del comma 25-bis – pure censurato da alcuni dei rimettenti – tale rivalutazione automatica relativa agli anni 2012 e 2013 è riconosciuta, ai fini del computo della base di calcolo per quantificare la perequazione negli anni successivi, nelle misure del: 20 per cento negli anni 2014 e 2015; 50 per cento a decorrere dall’anno 2016.

Neanche in questo caso la disciplina censurata può ritenersi tale da minare l’adeguatezza alle esigenze di vita dei trattamenti pensionistici compresi tra quelli superiori a tre volte e fino a sei volte il minimo INPS.

Il riconoscimento della perequazione in misura progressivamente decrescente al crescere dell’importo complessivo di tali trattamenti (introdotto dalle lettere b, c e d del denunciato comma 25) si differenzia dal precedente blocco della perequazione (dettato dal previgente comma 25). Siffatti «criteri di progressività» sono stati ritenuti da questa Corte «parametrati sui valori costituzionali della proporzionalità e dell’adeguatezza dei trattamenti di quiescenza» (sentenze n. 173 del 2016 e n. 70 del 2015, entrambe con riferimento al comma 483 dell’art. 1 della legge n. 147 del 2013). Essi, infatti, assicurano ai trattamenti pensionistici una salvaguardia dall’erosione del potere d’acquisto che aumenta gradualmente al diminuire, con la riduzione del loro importo, anche della loro capacità di resistenza alla stessa erosione.
Ribadita la discrezionalità che spetta al legislatore nel bilanciare l’interesse dei pensionati alla difesa del potere d’acquisto dei propri trattamenti con le esigenze finanziarie dello Stato, le misure percentualmente decrescenti della perequazione riconosciuta, per gli anni 2012 e 2013, a trattamenti pensionistici medi (quali devono considerarsi, per quanto detto, quelli superiori a cinque volte e pari o inferiori a sei volte il minimo INPS) o, ancorché modesti, tuttavia pur sempre superiori a tre e a quattro volte il trattamento che costituisce il «nucleo essenziale» della tutela previdenziale (sentenza n. 173 del 2016), non sono irragionevoli. Esse, infatti, non sono tali da poter concretamente pregiudicare l’adeguatezza dei trattamenti, considerati nel loro complesso, a soddisfare le esigenze di vita.

Né a diversa valutazione può condurre il mero fatto che, a norma del denunciato comma 25-bis, gli incrementi perequativi attribuiti per gli anni 2012 e 2013 siano riconosciuti, ai fini della determinazione delle basi di calcolo per il computo della perequazione a decorrere dal 2014, nelle limitate percentuali indicate dallo stesso comma.

La violazione dell’art. 36 della Cost.

6.5.4.– Deve altresì escludersi che i denunciati commi 25 e 25-bis violino il principio di proporzionalità dei trattamenti pensionistici alla quantità e qualità del lavoro prestato, di cui all’art. 36, primo comma, Cost.

Nell’applicare il principio di proporzionalità ai trattamenti di quiescenza – considerati, come si è detto, nella loro funzione sostitutiva del cessato reddito di lavoro – questa Corte ha precisato che ciò non comporta «un’automatica ed integrale coincidenza tra il livello delle pensioni e l’ultima retribuzione, poiché è riservata al legislatore una sfera di discrezionalità per l’attuazione» anche di tale principio (sentenza n. 70 del 2015, punto 8 del Considerato in diritto).

Più di recente essa ha rimarcato che la garanzia dell’art. 38 Cost. è «agganciata anche all’art. 36 Cost., ma non in modo indefettibile e strettamente proporzionale» (sentenza n. 173 del 2016). Pertanto, la determinazione del trattamento pensionistico e del suo adeguamento tiene conto anche dell’impegno individuale nella quantità e qualità del lavoro svolto nella vita attiva.

Considerato l’orientamento espresso da questa Corte, le argomentazioni sin qui spese, con riferimento al principio di adeguatezza di cui all’art. 38, secondo comma, Cost., muovono nella direzione della non irragionevolezza del bilanciamento operato dai denunciati commi 25 e 25-bis tra l’interesse dei pensionati e le esigenze finanziarie dello Stato. Inoltre, tali disposizioni rispettano il principio di proporzionalità dei trattamenti di quiescenza alla quantità e qualità del lavoro prestato.

In conclusione, nella costante interazione fra i principi costituzionali racchiusi negli articoli 3, 36, primo comma, e 38, secondo comma, Cost., si devono rinvenire i limiti alle misure di contenimento della spesa che, in mutevoli contesti economici, hanno inciso sui trattamenti pensionistici. L’individuazione di un equilibrio fra i valori coinvolti determina la non irragionevolezza delle disposizioni censurate.

6.5.5.– La sentenza n. 70 del 2015, nel richiamare la sentenza n. 316 del 2010, ne ha evidenziato le argomentazioni che conducevano a escludere il contrasto dell’art. 1, comma 19, della legge n. 247 del 2007 – che aveva previsto il blocco, per l’anno 2008, della perequazione dei trattamenti pensionistici superiori a otto volte il minimo INPS – con i principi di ragionevolezza e di adeguatezza e proporzionalità delle prestazioni previdenziali, anche in considerazione della durata solo annuale di tale blocco, della sua incidenza su pensioni «di importo piuttosto elevato» e della sua «chiara finalità solidaristica». Diversamente da quanto affermano alcuni dei rimettenti, la sentenza n. 70 del 2015 non ha interpretato tali caratteristiche quali condizioni indefettibili di costituzionalità delle misure di blocco (o di limitazione) della rivalutazione automatica dei trattamenti pensionistici, poiché ciascuna di esse non può che essere scrutinata nella sua singolarità e in relazione al quadro storico in cui si inserisce.

7.– Va ora esaminata la questione di legittimità costituzionale, sollevata dal Tribunale di Brescia (reg. ord. n. 188 del 2016), dell’art. 1, comma 483, lettera e), della legge n. 147 del 2013, nella parte in cui disciplina la rivalutazione automatica dei trattamenti pensionistici superiori a sei volte il minimo INPS per l’anno 2014.

Le pensioni superiori a sei volte il minimo INPS per l’anno 2014

Tale questione non è fondata.

Con la sentenza n. 173 del 2016, questa Corte ha già dichiarato l’infondatezza di una questione di legittimità costituzionale dell’intero comma 483 dell’art. 1 della legge n. 147 del 2013, sollevata dalla Corte dei conti, sezione giurisdizionale per la Regione Calabria, in riferimento ai medesimi parametri costituzionali e con riguardo a profili e argomenti sostanzialmente analoghi a quelli prospettati dal Tribunale di Brescia. Ancorché «la limitazione della rivalutazione monetaria dei trattamenti pensionistici, per il biennio 2012-2013, di cui al citato art. 24, comma 25, del d.l. n. 201 del 2011 [sia] stata dichiarata costituzionalmente illegittima con sentenza di questa Corte n. 70 del 2015», si è evidenziato che «questa stessa sentenza (al punto 7 del Considerato in diritto) ha sottolineato come da quella norma (fonte di un “blocco integrale” della rivalutazione per le pensioni di importo superiore a tre volte il minimo) si “differenzi” (non condividendone, quindi, le ragioni di incostituzionalità) l’art. 1, comma 483, della legge 147 del 2013, che, viceversa, “ha previsto, per il triennio 2014-2016, una rimodulazione nell’applicazione della percentuale di perequazione automatica sul complesso dei trattamenti pensionistici, secondo il meccanismo di cui all’art. 34, comma 1, della legge n. 448 del 1998, con l’azzeramento per le sole fasce di importo superiore a sei volte il trattamento minimo INPS e per il solo anno 2014”, ispirandosi “a criteri di progressività, parametrati sui valori costituzionali della proporzionalità e della adeguatezza dei trattamenti di quiescenza”».

Poiché – come si è detto – il rimettente non ha prospettato profili o argomentazioni diversi rispetto a quelli già sottoposti a questa Corte con la citata ordinanza della Corte dei conti, sezione giurisdizionale per la Regione Calabria, che possano indurre a una differente pronuncia sulla sollevata questione di legittimità costituzionale, questa deve essere dichiarata non fondata.

Le eccezioni subordinate
8.– Devono ora essere esaminate le questioni di legittimità costituzionale sollevate da alcuni dei rimettenti in via subordinata.

8.1.– La questione promossa dal Tribunale ordinario di Milano (reg. ord. n. 124 del 2016) nei confronti del comma 25, lettere b), c), d) ed e), dell’art. 24 del d.l. n. 201 del 2011, congiuntamente all’art. 1, comma 483, lettera e), della legge n. 147 del 2013, non è fondata.

In primo luogo, appare erroneo il presupposto interpretativo da cui il rimettente muove nel sollevarla. Infatti – contrariamente a quanto dallo stesso affermato – la denunciata combinazione di più disposizioni non prevede, per i trattamenti pensionistici superiori a sei volte il minimo INPS, il blocco della perequazione «addirittura [per] un triennio (2012, 2013 e 2014)», ma soltanto per il 2012 e 2013, mentre, per il 2014, la lettera e) del comma 483 dell’art. 1 della legge n. 147 del 2013, non dispone il blocco della perequazione ma la riconosce nella misura del 40 per cento per la fascia di importo non superiore a sei volte il suddetto trattamento minimo.

In secondo luogo, l’affermazione del rimettente secondo cui «il legislatore del 2015 […] non ha minimamente preso in considerazione la gravosità del proprio intervento avendo anche riguardo a quanto già disposto con la legge di stabilità per l’anno 2014», oltre che meramente assertiva e del tutto indimostrata, trascura di considerare che il d.l. n. 65 del 2015, nel bilanciare l’interesse dei pensionati con le esigenze della finanza pubblica, ha inevitabilmente avuto riguardo a quanto già previsto dall’art. 1, comma 483, lettera e), della legge n. 147 del 2013, che incide, in generale, sul quadro della finanza pubblica. Inoltre, e più specificamente, la valutazione degli effetti, su tale quadro, del suddetto d.l. n. 65 del 2015 – in particolare, del “nuovo” comma 25-bis – dipendeva completamente dalla misura della rivalutazione automatica prevista dal comma 483.

Da ciò la non fondatezza della questione sollevata, in via subordinata, dal Tribunale di Milano.

8.2.– Restano da esaminare le (identiche) questioni di legittimità costituzionale promosse, in via subordinata, con tre ordinanze (reg. ord. n. 242, n. 243 e n. 244 del 2016), dal Tribunale di Genova nei confronti dei commi 25 e 25-bis dell’art. 24 del d.l. n. 201 del 2011, «in collegamento» con l’art. 1, comma 483, lettere d) ed e), della legge n. 147 del 2013.

8.2.1.– Preliminarmente, l’INPS ha eccepito l’inammissibilità, per difetto di rilevanza, di quelle sollevate con le ordinanze n. 242 e n. 244 del 2016, deducendo che le censure prospettate concernono esclusivamente la disciplina dei trattamenti pensionistici superiori a sei volte il trattamento minimo INPS, mentre i giudizi a quibus sono stati promossi da pensionati con un trattamento compreso tra tre e sei volte tale minimo.

L’eccezione è fondata.

Come correttamente rilevato dall’INPS, la censura in esame riguarda la disciplina della rivalutazione automatica dei trattamenti pensionistici superiori a sei volte il trattamento minimo INPS, mentre nei giudizi principali nell’ambito dei quali sono state emanate le ordinanze n. 242 e n. 244 del 2016 nessuno dei pensionati ricorrenti era titolare di un trattamento pensionistico superiore a sei volte il trattamento minimo INPS. Ne consegue che l’eventuale accoglimento della questione sulla disciplina della rivalutazione automatica dei trattamenti pensionistici superiori a sei volte il trattamento minimo INPS non avrebbe alcuna influenza sui suddetti giudizi a quibus. Da ciò l’irrilevanza della questione in tali giudizi.

8.2.2.– La questione è invece rilevante nel giudizio nel cui ambito è stata emanata l’ordinanza n. 243 del 2016 – in cui uno dei due pensionati ricorrenti è titolare di un trattamento pensionistico superiore a sei volte il trattamento minimo INPS – e deve, perciò, essere scrutinata nel merito.

Essa non è fondata.

Infatti, similmente a quanto si è osservato (al punto 8.1.) con riguardo alla questione promossa in via subordinata dal Tribunale di Milano (reg. ord. n. 124 del 2016), è erroneo il presupposto interpretativo da cui muove il rimettente, atteso che – contrariamente a quanto da lui affermato – la normativa denunciata non prevede, per i trattamenti pensionistici superiori a sei volte il minimo INPS, il blocco della perequazione «per un triennio» ma soltanto per il 2012 e 2013. Inoltre l’affermazione del rimettente secondo cui «il legislatore del 2015, [ha] ome[sso] di coordinare le diverse disposizioni», oltre che meramente assertiva e del tutto indimostrata, trascura di considerare che il d.l. n. 65 del 2015, nel bilanciare l’interesse dei pensionati con le esigenze della finanza pubblica, ha inevitabilmente avuto riguardo a quanto già previsto dall’art. 1, comma 483, lettera e), della legge n. 147 del 2013.

Infine, deve essere considerata l’ulteriore – e conclusiva – asserzione del rimettente, secondo cui «il sacrificio che deriverebbe dall’applicazione combinata del doppio meccanismo risulterebbe sproporzionato e, di conseguenza, irragionevole» in quanto i trattamenti pensionistici superiori a sei volte il trattamento minimo INPS includono pensioni di valore ben più modesto di quelle, superiori a otto volte il predetto minimo, che la sentenza n. 316 del 2010 ha ritenuto dotate di margini di resistenza all’inflazione. Affermare che le pensioni superiori a otto volte il trattamento minimo INPS «presentano margini di resistenza all’erosione determinata dal fenomeno inflattivo» non implica che pensioni anche inferiori a detto importo non possano presentare margini, ancorché più ridotti, di resistenza all’inflazione. Il giudice a quo trasforma, in tal modo, una delle ragioni per cui la sentenza n. 316 del 2010 ha ritenuto che la misura prevista dell’art. 1, comma 19, della legge n. 247 del 2007, fosse conforme ai canoni di ragionevolezza, adeguatezza e proporzionalità dei trattamenti pensionistici, in una condizione indefettibile di legittimità costituzionale delle misure di blocco della perequazione (vedi il punto 6.5.5.).

per questi motivi

LA CORTE COSTITUZIONALE

riuniti i giudizi,

1) dichiara inammissibili gli interventi, in tutti i giudizi, del Codacons (Coordinamento di associazioni per la tutela dell’ambiente e dei diritti di utenti e consumatori) e di G. P., nella qualità di «pensionato»;

2) dichiara non fondate le questioni di legittimità costituzionale dei commi 25 e 25-bis dell’art. 24 del decreto-legge 6 dicembre 2011, n. 201 (Disposizioni urgenti per la crescita, l’equità e il consolidamento dei conti pubblici), convertito, con modificazioni, dalla legge 22 dicembre 2011, n. 214 – come sostituito (il comma 25) e inserito (il comma 25-bis), rispettivamente, dai numeri 1) e 2) del comma 1 dell’art. 1 del decreto-legge 21 maggio 2015, n. 65 (Disposizioni urgenti in materia di pensioni, di ammortizzatori sociali e di garanzie TFR), convertito, con modificazioni, dalla legge 17 luglio 2015, n. 109 – sollevate, in riferimento agli artt. 2, 3, 23, 36, 38, 53, 117, primo comma – quest’ultimo in relazione all’art. 6 della Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali e all’art. 1 del Protocollo addizionale alla stessa – e 136 della Costituzione, dai Tribunali ordinari di Palermo, Milano, Brescia, Napoli, Genova, Torino, La Spezia, e Cuneo, nonché dalla Corte dei conti, sezione giurisdizionale regionale per l’Emilia-Romagna, con le ordinanze indicate in epigrafe;

3) dichiara non fondate le questioni di legittimità costituzionale dell’art. 1, comma 483, lettera e), della legge 27 dicembre 2013, n. 147, recante «Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge di stabilità 2014)», come modificato dall’art. 1, comma 286, della legge 28 dicembre 2015, n. 208, recante «Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge di stabilità 2016)», sollevate, in riferimento agli artt. 3, 36, primo comma, e 38, secondo comma, Cost., dal Tribunale ordinario di Brescia, con l’ordinanza indicata in epigrafe;

4) dichiara non fondate le questioni di legittimità costituzionale del comma 25 dell’art. 24 del d.l. n. 201 del 2011, come sostituito dall’art. 1, comma 1, numero 1), del d.l. n. 65 del 2015, in combinazione con l’art. 1, comma 483, della legge n. 147 del 2013, sollevate, in riferimento agli artt. 3, 36, primo comma, e 38, secondo comma, Cost., dal Tribunale ordinario di Milano, con l’ordinanza indicata in epigrafe;

5) dichiara non fondate le questioni di legittimità costituzionale dei commi 25 e 25-bis dell’art. 24 del d.l. n. 201 del 2011 – come sostituito (il comma 25) e inserito (il comma 25-bis), rispettivamente, dai numeri 1) e 2) del comma 1 dell’art. 1 del d.l. n. 65 del 2015 – «in collegamento» con l’art. 1, comma 483, lettere d) ed e), della legge n. 147 del 2013, sollevate, in riferimento agli artt. 3, 36, primo comma, e 38, secondo comma, Cost., dal Tribunale ordinario di Genova, con l’ordinanza iscritta al n. 243 del registro ordinanze 2016;

6) dichiara inammissibili le questioni di legittimità costituzionale dei commi 25 e 25-bis dell’art. 24 del d.l. n. 201 del 2011 – come sostituito (il comma 25) e inserito (il comma 25-bis), rispettivamente, dai numeri 1) e 2) del comma 1 dell’art. 1 del d.l. n. 65 del 2015 – «in collegamento» con l’art. 1, comma 483, lettere d) ed e), della legge n. 147 del 2013, sollevate, in riferimento agli artt. 3, 36, primo comma, e 38, secondo comma, Cost., dal Tribunale ordinario di Genova, con le ordinanze iscritte al n. 242 e al n. 244 del registro ordinanze 2016.

Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 25 ottobre 2017.

F.to:

Paolo GROSSI, Presidente

Silvana SCIARRA, Redattore

Roberto MILANA, Cancelliere

Depositata in Cancelleria l’1 dicembre 2017.

Il Direttore della Cancelleria

F.to: Roberto MILANA