Corte Costituzionale: la sentenza n. 12 del 30 gennaio 2018


LA CORTE COSTITUZIONALE

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

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Considerato in diritto

Tale questione è fondata.
3.1.- Questa Corte ha costantemente affermato che, ancorché non sia vietato al legislatore (salva la tutela privilegiata riservata alla materia penale dall’art. 25, secondo comma, Cost.) emanare norme retroattive – siano esse di interpretazione autentica oppure innovative con efficacia retroattiva – con riferimento alla funzione giurisdizionale, non può essere consentito di «risolvere, con la forma della legge, specifiche controversie […], violando i princìpi relativi ai rapporti tra potere legislativo e potere giurisdizionale e concernenti la tutela dei diritti e degli interessi legittimi» (sentenza n. 94 del 2009, punto 7.6 del Considerato in diritto; in senso conforme, sentenze n. 85 del 2013 e n. 374 del 2000).

Sempre a proposito del rapporto tra leggi retroattive ed esercizio della funzione giurisdizionale, questa Corte ha altresì osservato che il principio costituzionale della parità delle parti è violato «quando il legislatore statale immette nell’ordinamento una fattispecie di ius singulare che determina lo sbilanciamento fra le due posizioni in gioco» (sentenza n. 191 del 2014, punto 4 del Considerato in diritto; in senso conforme, sentenza n. 186 del 2013).

3.2.- Con riguardo al sindacato sulle leggi retroattive, questa Corte ha ripetutamente affermato la corrispondenza tra principi costituzionali interni e principi contenuti nella CEDU (ex plurimis, sentenza n. 191 del 2014).
La Corte europea dei diritti dell’uomo (Corte EDU), chiamata a decidere se, attraverso leggi retroattive, lo Stato avesse violato il diritto dei ricorrenti a un processo equo, ha costantemente ritenuto che, in linea di principio, non è precluso al potere legislativo regolamentare in materia civile, con nuove disposizioni dalla portata retroattiva, diritti risultanti da leggi in vigore. Essa ha precisato che «il principio della preminenza del diritto e il concetto di processo equo sanciti dall’art. 6 ostano, salvo che per imperative ragioni di interesse generale, all’ingerenza del potere legislativo nell’amministrazione della giustizia al fine di influenzare l’esito giudiziario di una controversia» e ha aggiunto che «l’esigenza della parità fra le parti implica l’obbligo di offrire a ciascuna parte una ragionevole possibilità di presentare la propria causa senza trovarsi in una situazione di netto svantaggio rispetto alla controparte» (ex plurimis, sentenze 25 marzo 2014, Biasucci e altri contro Italia, paragrafo 47; 14 gennaio 2014, Montalto e altri contro Italia, paragrafo 47; 7 giugno 2011, Agrati e altri contro Italia, paragrafo 58).
Al fine di verificare la compatibilità di norme retroattive con l’art. 6 della CEDU, la Corte EDU è solita valorizzare alcuni elementi, ritenuti sintomatici dell’uso distorto della funzione legislativa. Essi attengono al metodo e alla tempistica seguiti dal legislatore (ex plurimis, sentenza 11 dicembre 2012, Tarbuk contro Croazia, paragrafo 40). Può dunque rilevare che lo Stato o un’amministrazione pubblica sia parte del processo (ex plurimis, sentenza 24 giugno 2014, Azienda agricola Silverfunghi sas e altri contro Italia, paragrafo 77). Può anche rilevare la prevedibilità dell’intervento legislativo (ex plurimis, sentenze 24 giugno 2014, Cataldo e altri contro Italia, paragrafo 50; Tarbuk contro Croazia, paragrafo 53; 27 maggio 2004, OGIS-Institut Stanislas, OGEC St. Pie X et Blanche de Castille e altri contro Francia, paragrafo 72; 23 ottobre 1997, National & Provincial Building Society, Leeds Permanent Building Society e Yorkshire Building Society contro Regno Unito, paragrafo 112). La Corte EDU si sofferma, inoltre, sull’adozione di norme in concomitanza con un determinato andamento della lite, tenuto conto anche del suo stato (ex plurimis, sentenze sui casi: Azienda agricola Silverfunghi sas e altri contro Italia, paragrafo 77; Tarbuk contro Croazia, paragrafo 54). Ugualmente sintomatico è il dato temporale che attiene al trascorrere di molti anni prima che il legislatore scelga di intervenire (ex plurimis, sentenza 15 aprile 2014, Stefanetti e altri contro Italia, paragrafo 42).

3.3.- Nel caso in esame, l’intervento legislativo operato dal Governo con l’art. 18, comma 10, del d.l. n. 98 del 2011, ancorché attuato mediante una regola formalmente astratta, risulta chiaramente diretto a determinare l’esito della controversia in corso tra il Fondo pensioni per il personale della ex Cassa di risparmio di Torino – Banca CRT spa e l’INPS, in senso favorevole a tale ente pubblico previdenziale.

L’intento del legislatore di interferire sull’esito di questa specifica controversia è confermato da più elementi.

La tempistica dell’intervento legislativo di dichiarata interpretazione autentica rivela che, nonostante il problema interpretativo dell’art. 3, comma 2, del d.lgs. n. 357 del 1990 fosse insorto immediatamente dopo la sua entrata in vigore, il denunciato art. 18, comma 10, del d.l. n. 98 del 2011 è stato adottato dal Governo a distanza di quasi ventuno anni dalla stessa. In quel frangente, pendeva il ricorso per cassazione proposto dall’INPS nel 2010 avverso la sentenza con la quale la Corte d’appello di Torino aveva confermato la decisione di primo grado di condanna dell’Istituto, sulla base dell’unico menzionato precedente di legittimità. Quest’ultimo, se ribadito, avrebbe condotto a un esito della lite definitivamente sfavorevole all’ente previdenziale.

L’intento del legislatore di influenzare l’esito di tale lite trova decisiva conferma nelle affermazioni contenute nella Relazione tecnica al disegno di legge di conversione in legge del d.l. n. 98 del 2011 (S. 2814). Dalla sentenza della Corte d’appello di Torino impugnata nel giudizio principale, risulta che l’INPS era stato condannato al pagamento di una somma in favore del Fondo pensioni per il personale della ex Cassa di risparmio di Torino – Banca CRT spa. Nella già menzionata Relazione si afferma espressamente che la disposizione interpretativa è finalizzata a confermare l’interpretazione adottata dalla prassi amministrativa dell’INPS. La norma interpretativa relativa alla determinazione della quota del «trattamento pensionistico in essere» a carico della gestione speciale dell’INPS, fornita da tale disposizione, si proponeva di evitare che, a causa del contenzioso in atto, si determinasse una maggiore spesa per l’ente previdenziale nella misura esattamente corrispondente alla predetta somma, non considerata negli andamenti di finanza pubblica a normativa vigente. A questo si può aggiungere che il Fondo pensioni per il personale della ex Cassa di risparmio di Torino – Banca CRT spa è l’unico citato nella Relazione tecnica.

Le asserzioni contenute in tale Relazione confermano inequivocabilmente che l’art. 18, comma 10, del d.l. n. 98 del 2011 non solo determina a favore dell’INPS – salvi, ovviamente, gli effetti della decisione di questa Corte sulle questioni di legittimità costituzionale – l’esito della controversia in corso fra l’Istituto medesimo e il Fondo pensioni per il personale della ex Cassa di risparmio di Torino – Banca CRT spa, ma che l’influenza su tale specifico giudizio ne costituiva, in realtà, lo scopo precipuo.

Gli elementi qui enucleati servono anche a smentire la tesi – sostenuta sia dall’INPS sia dal Presidente del Consiglio dei ministri – che il denunciato art. 18, comma 10, del d.l. n. 98 del 2011 possa trovare giustificazione nella necessità di ristabilire un’interpretazione più aderente all’originaria volontà del legislatore e porre, in tal modo, rimedio a una imperfezione tecnica dell’interpretato art. 3, comma 2, del d.lgs. n. 357 del 1990.

Con riguardo al profilo di censura in esame, sia l’INPS sia l’Avvocatura generale dello Stato hanno anche dedotto che l’intenzione di determinare l’esito del giudizio a quo sarebbe esclusa dal fatto che il denunciato art. 18, comma 10, nel chiarire i criteri di determinazione della quota di pensione a carico della gestione speciale di cui all’art. 3 del d.lgs. n. 357 del 1990, detterebbe una disciplina generale e astratta, riguardante «tutti gli enti creditizi (in totale 10) contemplati nell’allegato» a tale decreto e «destinata a trovare applicazione nei confronti di tutti i Fondi che [prevedevano la] capitalizzazione […], senza eccezione alcuna» (così l’atto di costituzione dell’INPS). Tuttavia, la posizione del Fondo pensioni per il personale della Cassa di risparmio Vittorio Emanuele per le province siciliane è stata definita dalla sentenza della Corte di cassazione n. 1093 del 2006. Né l’INPS né l’Avvocatura generale hanno indicato fondi (o casse) degli ex regimi esonerativi, ulteriori rispetto al Fondo pensioni per il personale della ex Cassa di risparmio di Torino – Banca CRT spa, che, prevedendo la facoltà di capitalizzare parte della pensione, abbiano un contenzioso in corso con l’INPS al fine di ottenere la rifusione della percentuale stabilita dall’allegato al d.lgs. n. 357 del 1990. Si deve dunque confermare che l’art. 18, comma 10, del d.l. n. 98 del 2011, ancorché detti una regola formalmente astratta, risponde all’intento non di risolvere un più ampio contenzioso, ma di determinare, in senso favorevole all’INPS, l’esito della specifica controversia che oppone l’Istituto al Fondo pensioni per il personale della ex Cassa di risparmio di Torino – Banca CRT spa.

L’Avvocatura generale afferma che la disposizione denunciata mirerebbe a «garantire l’equilibrio tra mezzi disponibili e prestazioni previdenziali erogate, in ossequio sia all’art. 3 Cost. […] sia al vincolo imposto dall’art. 81, quarto comma, Cost.» ed è stata adottata «al […] fine di escludere […] effetti onerosi, di entità molto rilevante, tali da compromettere gli equilibri di finanza pubblica e gli impegni assunti dall’Italia con l’Unione europea in materia di contenimento della spesa pensionistica». È però da rilevare che i costi del contenzioso con il Fondo pensioni per il personale della ex Cassa di risparmio di Torino – Banca CRT spa – sia di quello in atto, relativo al periodo dal 1° gennaio 1991 al 31 dicembre 2007 (pari a circa 45 milioni di euro, come si evince dalla sentenza della Corte d’appello di Torino), sia di quello che potrebbe essere instaurato dal Fondo per il periodo successivo – non risultano tali da incidere in modo significativo sulla sostenibilità del sistema previdenziale e sugli equilibri della finanza pubblica.

D’altro canto, la Corte EDU ha escluso che una misura di carattere finanziario possa integrare un motivo imperativo di interesse generale quando il suo impatto sia di scarsa entità (sentenza 11 aprile 2006, Cabourdin contro Francia, paragrafi 37 e 38).

3.4.- Sotto il profilo in esame sussiste dunque, in riferimento ai parametri costituzionali e a quello convenzionale interposto, la prospettata lesione dei principi relativi ai rapporti tra potere legislativo e potere giurisdizionale nonché delle disposizioni che assicurano a tutti l’effettiva tutela giurisdizionale dei propri diritti.
4.- Va, pertanto, dichiarata l’illegittimità costituzionale dell’art. 18, comma 10, del d.l. n. 98 del 2011, in riferimento agli artt. 24, primo comma, 102 e 117, primo comma, Cost., quest’ultimo in relazione all’art. 6 della CEDU.

5.- L’ulteriore profilo di illegittimità costituzionale dedotto dalla Corte rimettente resta assorbito.

PQM

per questi motivi

LA CORTE COSTITUZIONALE
dichiara l’illegittimità costituzionale dell’art. 18, comma 10, del decreto-legge 6 luglio 2011, n. 98 (Disposizioni urgenti per la stabilizzazione finanziaria), convertito, con modificazioni, dalla legge 15 luglio 2011, n. 111.

Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 9 gennaio 2018.

DEPOSITATA IN SEGRETERIA IL 30 GEN. 2018.